我国农村土地银行发展路径探析

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　　摘 要：土地银行是提供土地利用服务的金融机构。土地拥有者可通过抵押土地获取贷款并以此投入生产经营。现阶段国内土地流转频繁，农村金融需求不断飙升，我国已具备建设专业化农村土地银行的条件。因此，分析建立农村土地银行的必要性，研究我国在土地银行运营方面的不足，提出相应的解决措施尤为重要。
　　关键词：农村土地银行 农村金融 土地抵押贷款
　　2018年，中央政府制定了乡村振兴推进方案，提出应完善农村金融体系，土地银行作为农村金融体系的重要一环，亟待发展。土地银行最早出现于18世纪中期的欧洲，经过多年研究与探索，已取得了显著效果。通过建立土地银行制度，西方国家顺利完成了城市化改革。当下，我国面临着同样的城市化改革问题，可通过建立土地银行来解决土地问题，以期平稳地向城市化过渡。
　　一、我国建立农村土地银行的必要性
　　（一）发挥土地财产功能，破解农村融资困局
　　农村地区之所以长期被融资受限问题困扰，不仅与农村融资规模偏少、融资渠道单一有关，还与农村地区信息获取不足有关。农村地区贷款业务普遍风险较高，商业银行秉持利益最大化原则因而不愿向农村地区提供贷款服务。但土地银行不以营利为经营目标，属于针对土地流转融资业务专门设立的银行，可有效协调农村地区的土地与资金之间的平衡。土地银行除能够接受土地抵押并对申请者发放贷款外，还能够向农村地区人民发放债券，在吸收社会资金、推动当地生产发展的同时促成农地证券化的形成与发展。土地银行还能够拓展融资渠道，丰富市场投资品种，降低农村地区的融资成本。正是由于土地银行能将地产资源转换为流动资金，才实现了生产者资金周转的目标。
　　（二）促进农地有序流转，优化资源配置
　　为健全农村基本经营制度，打造现代化复合型经营体系，必须注意适当发展规模经营。但现阶段我国农村土地流转率长期处于较低水平且无明显的改善，长此以往将导致农民进行土地流转的热情逐步消失，使得经营者失去扩大生产规模的积极性。农村土地流转率低极易打破健康的生产模式，导致农村地区的土地流转陷入恶性循环，最终严重影响土地的正常使用及当地经济的发展。而建设土地银行制度既有助于规范、巩固土地使用权的流转，避免出现不良流转，同时可鼓励生产者发展适度规模经营，促进农村地区的整体发展。
　　（三）盘活要素资源，彰显农民金融发展权
　　满足融资需求有助于改善农民的生存状态，激发农民的生产积极性。由于农村资源要素匮乏，使得农民原本的金融发展权得不到满足，急需借助土地银行制度下的土地抵押与存贷等业务帮助农民获取充足的资金，并投入到农村生产中。此外，土地银行向农民发放土地债券不仅有助于吸收更多的资金，且有利于提升土地使用权的价值，有助于土地流转的长期发展。
　　二、我国农村土地银行存在的不足
　　（一）土地价值未能得到合理体现
　　尽管目前我国农村地区经济因土地银行的出现已得到了一定程度的改善，但农民收入与城镇地区人群的收入仍存在较大差距，说明土地价值并未真正发挥最大效用。由于土地“存入贷出”价格不高，无法形成显著的增收效果，严重影响了农民对土地银行的印象，导致农民参与热情不足，土地发展权价值被埋没。而导致该问题的根本原因可概括为以下两点：第一，目前土地银行仍处于试点阶段，试点地区并非农业产业化程度较高的地区，且目前试点区对土地的需求程度明显不足，极大程度地限制了土地银行的发展;第二，试点区分布极为分散，尽管政府在进行试点时极为谨慎，但仍导致各地在土地银行制度方面存在较大的差异。同时，试点的主导者主要为县级政府，由于县级政府自身权利不足、层级较低，对生产能力较强的企业与个体的吸引力有限，无法激发此类主体的投资经营热情。
　　（二）试点土地银行的经营机制尚不规范
　　我国在进行试点时并未严格规范土地银行的管理制度，具备明显的行政强制性特征，大大削弱了市场的权利，导致资源配置明显不合理。同时，由于“政企不分”导致官僚主义作風盛行，严重侵犯了农村地区人群的选择权、话语权等，加之土地银行未对外公开其收支状况，导致政府制定的优惠政策未能得以落实。除此之外，目前土地银行尚不具备健全的风险分担体系。通过调查发现，当地企业大多为集体开发，若面临企业违约问题，将严重影响土地的再生产，导致农民遭受巨大的经营风险。最后，目前土地银行开设的金融业务单一，即便试点地区根据当地农村实际发展状况及需求积极丰富金融业务，但通过观察现阶段的金融业务发展进程可发现，现有的金融业务本质上仍多为“存入贷出”业务，无法满足多样化的金融需求，存在明显的供需矛盾。
　　（三）法律定位不明影响试点实效
　　尽管目前土地银行已步入试点阶段，但相关法律并未针对所处阶段的不同进行相应修改，未针对农村土地银行制定《三权分置意见》，使得法律争议频频出现，越来越多的人开始质疑农民向土地银行抵押土地行为的性质，对试点工作的推进极为不利。同时，由于法律依据存在漏洞，大众并不理解农村土地银行以及相关类似实体银行的属性。我国《银行法》规定，若未获得国家金融监管部门的认可，无权以“银行”命名。此类机构常由于未能获得国家金融监管部门的认可，不属于完全的金融机构，无法向社会公众提供金融贷款服务。因此，试点地区建立的土地银行并无权利进入当地的金融市场，只能依赖于县级政府生存。此类性质模糊、未获得专业部门认可、被市场拒绝的机构必然引起当地群众的质疑，大大降低了人们的参与热情，阻碍了试点工作的推进，严重影响了土地银行制度的建设进度。
　　三、我国农村土地银行的发展路径
　　（一）建立统一的管理与估价机构，确保公平公正
　　在市场机制下，土地价格必须由专业的第三方机构进行测评，而测评机构必须为独立的主体单位，避免出现不公正、不全面等问题。土地价格测评难度较高，影响因素众多，同时因区域间自然环境、资源分布的差异，不同地区的土地价格不尽相同。因此，要求测评机构拥有极强的专业测评能力与知识，尽可能准确地测评出土地的价值。测评机构可通过与政府相关部门建立合作关系，包括国家土地资源部、国家农业部门等，向政府机关寻求技术帮助，以制定出完善、健全、可复制的土地价格测评机制。与此同时，测评机构提供的结果应可为土地流转双方提供参考，尽可能满足流转双方的意愿，只有获得使流转双方满意的测评结果方可真正为土地流转活动的成功开展作出贡献。 　　（二）完善土地银行的运营管理，建立统一的流转标准
　　土地流转与农村金融服务的融合有助于土地资源发挥更大的效用，结合我国土地银行发展状况，为促成上述模式，必须先精准定位自身性质，始终坚守其作为政策性金融机构的身份，以推动农村地区金融进步为自身使命，并制定出科学、合理的管理制度。由于农村地区地处偏僻，农民获取信息的能力不足，因此县级政府在对土地银行定性时应结合实际情况，充分借助农业经济法的帮助，对土地流转市场作出正确指导，以提升土地银行应对风险的能力。
　　农村土地银行的设立应明确规定其设立主体。一方面，通过分析土地银行的性质与功能可发现，土地银行应尊重农民自身的土地所有权、积极向农民开设各项金融服务;另一方面，应努力建设自身资本体系，不断提升其工作效率，扩大资金投入规模，尤其应积极推进土地银行市场化经营，积极为资本制度建设作出贡献，不断丰富融资渠道。土地银行除开设土地抵押贷款业务外，可向社会公众发放土地债券，通过债券吸收农业发展资金。还可将上市作为自身发展目标，利用股权转让等手段吸收市场资本、民间资本等，从而丰富资金来源渠道，保障土地银行长期拥有充足的经营资本，促进其可持续发展。
　　土地银行的健康发展需依赖于科学、规范的运营，因而必须健全运营体系、规范流转门槛。土地银行必须注重以下几点：第一，明确自身性质，并根据经营性质安排管理级层、制定管理制度，要求每一级層明确自身的权利与义务。第二，明确发展需求，根据需求找寻正确的发展方向、集中管理，以实现土地流转范围的延伸。第三，向社会发布人才招聘计划，吸收高素质、专业化、有经验的人才，以此提升自身服务质量，研发出更优质的、多样化的金融产品。
　　（三）明确农村土地银行的法律性质，规范管理体系
　　农村土地银行并非传统的以营利为目的的商业银行，而是典型的政策性金融机构。因而土地银行可以被看作建立在集体所有制环境中的金融组织，无论何种类型的土地银行金融业务均不可出现农民土地所有权转移的现象。不仅如此，土地银行应遵循自身性质，充分发挥自身功能，不断丰富有关土地抵押、土地债券的金融服务。土地银行应努力健全土地准入体系，规范化管理土地，以促进土地银行的健康发展。同时，为消除大众对农村土地银行的疑虑，明确农村土地银行的法律性质，可通过立法层面建立相应的政策法规，增加大众对土地银行的信任。通过研究德、美等国的土地银行制度发现，在土地银行的发展过程中，政府始终扮演着重要的角色，尤其对农村土地银行的法律定位具有重要影响。首先，政府财政部门应通过制定针对性的土地银行法律条文明确其合法地位;其次，政府应建立针对性的财政优惠政策，以扶持土地银行的发展，并通过政策的制定彰显国家对土地银行的肯定态度，进而增强大众的认可度。此外，为健全土地银行的管理体系，应格外注重完善其监管体系，建立针对农村土地银行的内部监管制度及投诉制度，并自觉接受全社会的监督。
　　（四）统筹市场机制下的城乡土地政策，培养资本农民
　　上述建议均立足于土地银行本身及政府政策角度，但作为土地银行制度中的参与主体，农民在其中同样具有重要作用。因此，应同时立足于有利于广大人民群众的角度发展农村土地银行。为帮助土地实现其应有的价值，满足农民的发展需求，应建立完备的基于市场规划、市场价格、市场组织、市场平台四个角度的土地流转机制，使土地银行中关于土地的流转机制与农民的经济发展需求相适应。同时，应从根本上帮助农民转变传统思想。例如，通过开办免费的宣讲会等形式向农民普及农村银行的相关知识，并鼓励农民积极参与农村土地银行的交易及融资活动中，以提升农民的参与感与主体意识，培养资本农民。
　　四、结论
　　土地银行的出现有助于推动现代化农村建设、为彻底解决“三农问题”作出巨大贡献。此外，土地银行除有助于加快土地流转、促进土地资源的合理分配外，还可促进土地开发、土地金融业务的进步。因而，为实现土地银行的长期可持续发展，土地银行应不断探索多样化的业务活动，将土地银行深入到农村发展的各个领域中。但由于我国自2009年起才开始在成都地区试点土地银行，因而在理论基础与实践经验方面均与国外存在较大差距，尚未针对土地银行建成专业的管理体系。为明确今后土地银行的整体发展方向，后续可借鉴国外的成功经验，优先集中精力建立完善的土地银行运行管理机制，并通过试点总结经验教训，不断改进适用于我国国情的土地银行管理制度及运行体系，以加快“三农”问题的解决，促进城乡间的统筹发展。
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　　（熊晓轶，河北农业大学经管学院，河北金融学院国际教育学院。胡建、许月明，河北农业大学经管学院）
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