混合所有制发展中的国有企业资产管理改革研究

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　　摘要：研究我国混合所有制发展中的国有资产管理体制改革，对于在新时代下充分发挥混合所有制的优势，进一步激发创新发展动力和首创精神，深化国资国企管理机制改革，确保国有资产保值增值有着重要的现实意义。本文研究分析了混合所有制发展中，国有资产管理体制改革的现状和问题，对持续深入开展国资管理体制和机制改革提出了政策建议。
　　关键词：混合所有制 国有资产管理 国有企业所有制改革
　　当前，我国经济社会发展已进入“新常态”，正处于跨越“中等收入陷阱”的关键时期。党的十八届三中全会把混合所有制经济作为我国基本经济制度的重要实现形式和国有企业改革的重要方向，积极促进国有资本、集体资本和非公有资本之间的交叉持股、融合发展，实现国有资本功能放大，带动国民经济持续健康发展，国有企业作为我国国民经济的重要支柱，面临着进一步深化改革的现实要求。
　　一、研究现状
　　混合所有制经济是指财产权分属于不同性质所有者的经济形式。从宏观微观的层面来讲，宏观混合所有制是指在公有制和非公有制经济共同存在于同一经济体系中，二者互为补充、共同发展的混合所有制形式;微观混合所有制是指企业中，由不同性质的产权主体通过一定的资产组织形式，混合资本、管理、文化等要素形成的一种企业。本文主要研究微观层面的混合制企业的国有资产管理改革。目前，我国存在的混合所有制主要有三种类型，一是公有制和私有制联合组成的混合所有制企业;二是公有制与个人所有制联合组成的混合所有制企业;三是公有制国企与集体企业联合组成的混合所有制企业。
　　（一）国外研究综述
　　在实践中，法国、英国、德国、美国等西方国家大多采用“政资合一、行业归口直接管理”模式的国有资产管理体制，具有重要的借鉴价值，但是也存在市场公平、企业经营管理缺乏独立性、治理机制无效等一些缺陷，逐步导致国有经济运行管理的效率下降。
　　伯利和米恩斯（Beile&Means，1932）提出委托代理理论，认为企业所有者兼具经营者的做法存在着极大的弊端，倡导所有权和经营权分离，企业所有者保留剩余索取权，而将经营权利让渡。成为现代公司治理的逻辑起点。科斯（1937，1960）奠定了现代企业产权理论的研究，他认为只要财产权是明确的，并且交易成本為零或者很小，那么，无论在开始时将财产权赋予谁，市场均衡的最终结果都是有效率的，实现资源配置的帕雷托最优，由于交易费用的存在，企业是对市场的一种替代。格罗斯曼、哈特和莫尔（Grossman，Hart & Moore，1986，1990）等直接承继科斯、威廉姆森等开创的交易费用理论的基础上，建立GHM模型，即不完全契约理论，以合约的不完全性为研究起点，以财产权或（剩余）控制权的最佳配置为研究目的，从而解释企业本质及其相关的委托代理问题。
　　（二）国内研究综述
　　马建堂等（2002）指出不管什么样的国有资产监管体制模式都要满足“三个分离”。一是必须使政府直接对国有资产的监管职能与政府自身的社会公共管理职能分离;二是必须实行国有资产的监管与运营分离;三是必须使国有资产的资本经营与生产经营分离。王大庆（2004）认为，应该合理界定中央政府和地方政府在国有资产产权使用上的边界，应保留以下权利：一是中央政府要确定国有资产控制范围的权限;二是确定国有股转让、出售的规则和程序的权限;三是规定国有股转让出售收入使用方式的权限。此外，在国资委的定位问题上，国资委是作为股东对经营性国有资产进行管理和治理的，它承担的职能应当主要是所有者职能、经济管理职能，而不应承担其他的社会职能。谢永珍，李维安（2008）提出国有企业董事会目前存在的问题：一是国资委职能错位。他们认为国资委的角色应该是股东会，而不是董事会。二是董事的职责虚化。一些国有企业中的董事职责权力被架空。三是董事责任制度不健全。多数企业并没有建立起责任追究机制。四是董事会规模与结构不合理。内部董事比例过高，董事会成员的知识结构与专业结构不合理不科学。五是董事会运作不规范。六是董事选拔、业绩评价、激励与约束机制不够健全。在指出并分析董事会中存在的问题之后，他们提出界定国资委与董事会的职责权限，规范董事会运营的对策建议。罗华伟，干胜道（2014）认为“管资本”是中央为国有资产管理设定的终极目标，但最大障碍是国有资产所有权被割裂和行政权力的过度干预。产生这一障碍的根本原因是顶层缺乏一元终极所有者代表，应通过立法和专门委员会、国家董事和国家监事等法制化管理国有资本，方能彻底破解我国国有资产管理体制改革的困局，实现党的十八大提出的国有资产管理体制改革目标。肖帅（2016）考察了建国以来企业国有资产管理体制的变迁和改革历程，归纳各个阶段模式与特征;比较分析了国有企业混合所有制改革的地方实践模式，剖析了其难点和不足。提出要从管资产到管资本的转变;要完善国有企业的内部治理机制，股份制改革是混合所有制改革的方向等建议。贾明，张喆（2015）从国有上市公司中独有的双重金字塔结构角度，考察各级国有资产监督管理机构对上市公司的监督管理效率，指出金字塔式的国有资产委托监管体系扭曲了作为实际控制人的国有股出资人代表的治理行为，损害国有资产监管效率。王曙光，徐余江（2016）从委托一代理关系理论出发，逐层探究国资四重委托一代理关系引发的问题及解决机制，提出顶层构建一元终极所有者、中间层塑造人格化积极股东、底层实行市场化运作、国有资产红利分配的系统解决机制。
　　二、管理现状和问题分析
　　（一）管理现状
　　1.机构设置和出资人分级管理体制。2003年，国务院国资委和各地方国资委相继成立，分层次代表国家依法履行出资人职责，统一行使国有企业监管职能，逐步形成了包括国务院国资委、32个省（自治区、直辖市）国资委，分级管理有利搞活国有企业，实现国有资产的保值和增值，逐步实现管人、管事、管资产的统一。从出资人管理角度看，由国务院和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。国有资产监督管理机构根据本级政府的授权，依法履行出资人职责，对企业国有资产进行监督管理，对下级政府的国有资产监督管理工作进行指导和监督。 　　2.分级授权管理体制国资委实行国有资产授权经营。国有资产监督管理机构对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。被授权企业对授权范围内的国有资产依法经营、监管，对其全资、控股或参股企业的国有资产行使所有者职能。
　　3.改组组建国有资本投资公司、运营公司。2015年，国务院提出组建国有资本投资公司、运营公司，并逐步理顺国资委与二者之间的关系，按照“一企一策”原则，明确授权范围和对应的职责，履行相应的股东职责;资本投资公司、运营公司均以财务持股为主，建立财务管控模式进行，但推进仍然缓慢。
　　（二）存在的问题
　　1.国有资产管理不同主体之间的关系还没有完全理顺。一是政府具有行政和国有资产出资人的双重职能。国有资产监督管理机构在履行国有资产出资人职能时难以摆脱作为国家行政机关的政府的干预。主要表现为，政府对国有资产监督管理机构的授权超出了出资人权的范围，导致具备出资人和公共管理者的职能，承担很多社会责任。二是国有资产监督管理部门依然按照对于全国资企业的管理的方式和方法来对混合制企业进行管理，缺乏创新和灵活的机制。三是作为国有资产出资人的国有资产监督管理机构与国家出资企业之间的权责关系没有完全明确和细化。国资监管部门对国家出资企业的“指导”和“管理”过度深入企业经营的各个方面，影响了企业的独立自主经营和灵活性，国有资产各项具体的管理制度还不完善、不健全。
　　2.法人治理权责划分不清晰，具体实施细则不明确，直接影响治理能力和水平。国资部门对国有企业在经营决策过程中的核决权限边界还比较模糊，特别是对混合制企业如何进行管理缺乏细则依据。混合制企业自身投资决策分级授权机制，对投资、经营和资产处置事项决策权限和流程等内容约定没有细化，不明晰。这些问题都导致混合制企业在实际的管理中缺乏科学合理的规则和依据，很多情况下，混合制企业都不得不摸着石头过河，难免付出一些改革的成本。
　　3.国有资产管理的法制不健全。《国有资产监督管理暂行条例》已经多年没有修订，已经跟不上国有企业管理改革新形勢的要求;同时缺乏可以遵循的混合制企业管理和改革的法律法规，在发展混合所有制企业的宏观指引方面仍然还有很多需要进一步明确的方面。
　　4.国有企业监事会监督体系亟待完善。2018年底，国家机构改革后，国有企业监事会监督人员划转到对应层级的审计部门，从事审计工作，但根据公司法要求，国有监事会仍需由出资人派出代表进行监督管理，但目前尚未细化和明确具体实施的方案。因此，在依法治国和市场化导向的国有企业发展中，对国企国资的监督管理体系需要持续完善。
　　三、完善混合所有制经济中的国有资产管理的建议
　　（一）坚持放管服，有所为，有所不为的原则
　　一是国资部门要持续遵循放管服的原则对混合制经济进行管理。要处理好政府与市场的关系，使市场发挥基础性作用，让政府赋予企业更多的决策权和对应的责任，让企业真正能负责、负好责、能决策、决好策。同时，要根据实际推进混合所有制改革，避免出现“为混而混”和硬派指标的现象。二是要有所为，有所不为。要持续科学合理地做好国资发展规划，坚持有所为，有所不为的原则，对于战略规划、业务布局、绩效考核、党的建设等方面，要持续加强管理;对于投资交易、日常经营、业务发展、收入水平和内部激励等方面，要适当地放开，遵循市场化的原则进行管理，国资部门应该避免过多地对企业的日常经营管理事项进行干预。三是应进一步细化权力和责任的制度和管理清单，把目前尚未明确的界限进行明晰和细化，让权力和责任能够真正得到落实。
　　（二）持续优化企业自身的法人治理机制
　　一是要优化股权结构，要避免出现“一股独大”的股权模式，要通过股权结构的合理设置保障市场化决策机制的灵活性和活力，根据战略定位和功能定位切实用好60-40，51-49，90-10等重要股权形式，使公司治理实现股权多元化，充分发挥好各方优势。二是深入推进企业“三会一层”的建设，完善权责明确、各负其责、协调运转的决策、执行和监督机制。加强董事会专业化建设，完善战略、薪酬、投资决策等董事会专门委员会制度;积极引入外部董事制度;规范董事会市场化选聘和管理层经营行为;在公司法基础上，充分发挥监事会的机制优势，切实加强监事会监督作用，避免出现内部人控制和“一把手说了算”等现象。三是在日常管理中，根据责权对等，同股同权的原则，切实形成利益风险共担的机制，特别是在对外融资和对外担保中，要把握好同股、同权、同责的原则和尺度，切实做到各负其责，同心协力，同向用力。
　　（三）坚持依法合规的原则，加强监督管理
　　一是针对重点业务领域，进一步完善国有资产评估和交易机制。要建立国资或共同委托服务模式，坚决杜绝出现场外交易和内幕交易，同时要加强第三方监督的力度。二是确保混合所有制改革合作方的选择要公开和公正，根据市场化原则择优选择合作方。发展混合所有制经济的合作机会和信息要公开，要通过市场化的交易平台，实现资产的价格发现功能，要根据战略定位和优势互补的实际情况，公正地择优选择合作方。三是国有企业对于混合制企业内部的业务管理要逐步规范;同时尽快出台监事会管理实施细则，持续完善监督管理体系，避免在业务中出现内部人控制、内幕交易和国有资产不当流失。
　　（四）依法治企，持续完善国资管理体制
　　一是结合新形势下国资国企改革的新要求，抓紧修订《国有资产监督管理暂行条例》，结合改革实际，着手开展发展混合制企业的法律和法规，使混合制企业在发展中切实有法有规可依。二是要严格按照公司法和公司章程开展法人治理和公司经营管理，形成良好契约关系，推动混合制企业健康发展。三是进一步优化国资管理职能，明确出资人审批事项清单，更清晰地划定出资人与企业的权责边界，逐步从管资产到管资本的转变，持续完善国资监管体系。四是优化工资总额管理制度，引入职业经理人和员工持股，坚持做到对人的激励和约束的重视，充分发挥好经济激励的作用和效果，各地根据发展实际制定切实可行的激励和约束方案，进一步充分激发管理人员和员工的积极性和创造性，使混合制经济能充分体现机制优势，进一步凸显改革成效。
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