加强立法与监管 保证食品安全
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作者: 谭春兰 杨德利
［摘 要］食品安全事关人民群众身体健康和生命安全,关系经济发展和社会和谐。“瘦肉精”事件尘埃未落,“染色馒头”、“回炉面包”、“牛肉膏”以及台湾塑化剂事件又接踵而来。近期食品安全恶性事件频频出现,监管到底缺失在哪儿？食品安全事件犹如洪水猛兽般冲击我们的生活,虽然在今年召开的两会中,食品安全再次成为热点,可现实却是食品安全事件的气焰有着越来越旺的态势。如何保证食品安全成为人们需要思考的问题。本文从食品安全存在的问题以及加强食品安全的措施等方面来探讨食品安全的立法与监管问题。
［关键词］食品安全；立法；监管
［中图分类号］D90 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2011）36-0105-02
1 食品安全存在的问题
这些年来,面对频繁出现的食品安全问题,国家采取了一系列措施加强监管工作,不能讲这些政策和举措没有发挥作用,但并没有从根本上抑制食品安全的源头。笔者认为目前食品安全存在的问题主要有以下几个方面。
1.1 食品安全违法成本低
按照《食品安全法》的规定,处罚为没收违法所得并处5倍罚款,无法计算违法所得的“最高处以50万元的罚款”。对于货物销往上海30多家超市的上海盛禄食品有限公司来说,这不过是九牛一毛。而且,像染色馒头被卖了多年后才被发现的,违法成本实在是太低了。
1.2 食品安全法规不完善
我国目前食品安全法规主要有《中华人民共和国食品卫生法》(1995年10月30日通过）和《中华人民共和国食品安全法》(2009年2月28日通过)。相对有些国家和地区而言,我国食品安全立法覆盖面还不够。如英国,从1984年开始分别制定了《食品法》、《食品安全法》、《食品标准法》和《食品卫生法》等,同时还出台许多专门化的规定:如《食品标签规定》、《肉类制品规定》和《食品添加剂规定》等。这些法律法规涵盖所有食品类别,涉及从农田到餐桌整条食物链的每个环节。英国的食品安全监管也是由联邦政府、地方当局以及多个组织共同承担。为强化监管,英国政府于1997年又成立了卫生大臣负责制的食品标准局,下设特别工作组,由首席执行官挂帅,加强对食品各个链条的监督。单论中国香港和中国澳门,在食品安全管理上也很到位。香港政务司设立了食物及卫生局,作为专门的食品安全监管机构。澳门的食品安全专责小组负责食品安全监管的高层协调。另外,港澳制定了相关法律和组织了部门保证公众参与到食品监管中来,而中国香港政府还实行完备的信息公开制度。这点,毫无疑问,在我国绝大部分省份还是空白。另外,我国多头管理、交叉管理、各自为政的监管部门,各个部门之间相互推诿扯皮、缺乏有效沟通和协作,导致执法力度不到位。
1.3 部门监管不力
在食品安全监管环节,有三点特别值得注意：一是基层执法人员只“管”不“监”,因为“管”是权力,可以从中捞取好处,“监”是责任,容易得罪人。由于执法人员薪酬很低,被造假企业收买是很容易的事情。结果,执法人员成为了造假链条中的“分利者”。有了执法人员的保护,造假者就会更加肆无忌惮。
1.4 企业道德操守缺失
随着我国经济和社会发展的需求,许多企业发展中的矛盾突显出来。我国转型期的企业道德责任受到了社会背景和总体环境的影响,总体的情况不容乐观,企业道德责任缺失的状况比较严重。国际国内的经验表明,企业的经营和发展必然受到社会因素的影响和制约,与社会发展相协调已成为现代企业成功的重要因素。企业在创造利润最大化的同时,还要承担对员工、对消费者、对社会和环境的责任,包括遵守商业道德、生产安全、职业健康、保护劳动者的合法权益以及保护环境、节约资源、支持慈善事业、捐助社会公益、保护弱势群体等。企业道德责任是企业必须面对的社会实践,对企业发展极其重要。但在现今企业发展中,道德责任缺失的现象却是时有发生,给现代企业和社会的发展带来了诸多不利影响。从三鹿三聚氰氨到双汇火腿再到上海超市的馒头事件,都在拷问企业社会责任与道德。
2 加强食品安全的措施
2.1 加强立法,尽快完善相关法律法规
对于食品安全源头治理,应尽快制定食品卫生法和食品安全法的实施细则或相应的地方法规。目前一些地区已经认识到食品安全的重要性,我国关于食品安全的地方立法并不多,上海市十三届人大常委会第二十六次会议在2011年4月11日上午二审《上海市实施〈中华人民共和国食品安全法〉规定(草案)》。“食品安全地方立法,内容上要结合实际,有所创新。进一步完善监管的体制、机制,明确部门职责。在立法的形式上要坚持科学立法,使法规具有可操作性。”另外就目前法律规定而言,有些法律责任要追溯和问责有难度,应该在法律上进一步明确。
2.2 加强部门监管
应完善食品安全监管部门协调机制。食品安全工作是一项系统工程,食品安全法涉及环节较多,食品安全监管涉及部门较多,因此需要建立强有力的协调机制,才能使监管少出漏洞,部门间协调更加紧密。
2.3 建立食品安全管理员制度
借鉴深圳市做法,可以在食品企业配备食品安全管理员制度。目前,深圳市共有100名食品安全管理员上岗。根据《深圳市市场监管发展纲要(2011－2015)》,“十二五”期间,预计在未来3年内,深圳市11万余家持证食品生产经营单位都要配备至少一名食品安全管理员,进一步提高深圳市食品安全保障能力和水平。预计到2015年,深圳市重点产品市场以及生产的食品抽检合格率均在92%以上。
2.4 借鉴国外经验食品安全机制
可以借鉴法国政府控制食品安全的机制,来提高我国的食品安全水平。法国政府通过使用特殊质量认证和标识,严格控制食品安全。目前已建立了一个具有良好信誉和极高权威地位的食品认证机制。食品认证标识赋予产品更强的抵御危险能力,消费者可以放心地根据食品标签买到符合卫生和健康标准的食品。法国国内针对食品质量安全问题,设立了包括由政府统一管理以及各大超市自我管理等两种模式的认证和标识制度。法国政府统一管理的食品和农产品认证标识,主要由法国政府农业部和经济部会分别委托相关行业协会负责发放、监督和管理。目前法国农产品和食品领域共有4种经由政府认可、并且统一管理发放的认证标识：包括原产地冠名保护标签(AOC)、生态食品标签(AB)、红色标签(LR)、特殊工艺证书产品认证(CCP)等。
另外还可以借鉴美国、欧盟、日本等国的食品安全体系,综观欧美食品安全体系,其主要特点,一是具有健全的食品安全法律法规体系；二是具有完善的管理机构,而且各司其职,互相配合协作；三是以科学的风险分析、评估和管理为基础,采取积极有效的预防措施；四是强调食品“从农场到餐桌”的全过程控制；五是强化食品安全的监督和检验；六是强调有关食品安全的信息交流和国际合作。
2.5 建立个人诚信系统
保证源头的治理,对于违法企业的主要责任人一定要加重处罚,可以尝试建立个人诚信系统,这样会对整个生产经营过程中的诚信起到一定的监督约束作用。加强诚信体系建设,可以起到事半功倍的效果。
2.6 强调法律执行过程规范化和持续性
目前在出现重大食品安全事故后,出现一阵风式的检查、处理,当这阵风过后,假冒伪劣商品又重新泛滥起来。这种缺乏规范和持续性的打假过程,无法从根本上解决食品安全问题。因此食品安全的执行过程中应有规范化和持续性,对食品安全工作要常抓不懈。
3 食品安全监管的建议
3.1 打造从“田间到餐桌”覆盖完整食物链的风险监测网络
通过建立覆盖完整食物链的风险监测网络,并适时向社会发布食品安全预警或消费提示,来保证我国食品的安全。
3.2 建立企业退市惩罚机制
以北京为例,北京市通过企业信用信息系统平台,不断完善信用征集、评价、披露和奖惩制度,2003年至今,共将4919种危害较大的不合格食品和56家屡出问题的食品生产企业以及7个地区的产品清退出首都市场,并录入北京市企业信用信息系统,形成品种退市、企业退市和产区退市的惩戒机制。
3.3 食品安全纳入政绩考核，将实行一票否决
各地政府部门制定相关政绩考核办法,某地监管部门出现食品严重责任事故的,将实行一票否决制,年度考核结果定为不合格。以此来强化政府监管。
3.4 建立食品安全“黑名单”制度
通过此项制度,将恶意生产销售不安全食品的企业和法人永久逐出食品市场。同时建立人民群众举报制度,对经过查实的食品安全案件举报人予以重奖。
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