美国金融监管缺陷\改革动态及对中国的启示
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作者: 孟繁军
摘要：美国金融危机的爆发，使人们认识到加强金融监管的重要性。美国作为主要经济体，其监管机制和金融市场的运作方式一直是全球的典范，因此美国在此次金融危机中在金融监管方面的经验教训以及改革动态，对我国具有重要的借鉴意义。本文在分析美国金融监管体系缺陷的基础上，探讨其金融改革动态，并指出对我国金融监管改革的启示。
关键词：金融危机；全面监管；国际监管合作
中图分类号：F831.6；F831.59
始于美国的次贷危机影响深远，全球经济均遭受重创。就在人们以为危机即将过去之际，2009年1月又爆发了迪拜债务危机，而迪拜债务危机的负面影响还未消散，不到一年的时间希腊又深陷债务危机。危机持续、频繁的发生将现行国际金融体系的问题暴露出来，显示出国际金融监管存在着漏洞，使各国金融监管当局认识到加强本国金融监管的重要性。此次金融危机开端于市场经济高度发达的美国，那么其金融监管体系究竟存在哪些问题，其改革的内容主要有哪些，对这些问题进行研究并从中吸取美国改革的经验与教训，无疑对我国的金融监管改革具有重要的借鉴意义。
一、美国金融监管体系及缺陷
概括起来，美国金融监管体系及其存在的问题主要有以下几点：
（一）监管的重叠与空白
美国金融监管体系采取的是“双重多头”监管模式，所谓“双重”是指联邦和各州均有金融监管的权力，所谓“多头”是指有多个部门负有监管职责，如美联储、证监会、货币监理署、存款保险公司、储蓄机构监理局、保险监管局、期货监管委员会等。此外，美国在1933年大危机以后，出台了《格拉斯―斯蒂格尔法》（Glass-Steagall Act），也称《1933年银行法》，实行严格的分业监管和分业经营。后来，美国1999年《金融服务现代化法案》（Financial Services Modernization Act）废除了《格拉斯―斯蒂格尔法案》有关条款，推行金融自由化，放松金融监管，并结束银行、证券、保险分业经营的格局，但该法案在实践中仍保持了由各监管机构对证券、期货、保险和银行业分别监管的格局，即美国金融业实施的是混业经营、分业监管的格局。
美国的这种监管体系曾是美国金融业发展繁荣的坚实基础，而美国金融市场的运作和监管机制也一直被视为全球的典范，现如今金融危机的爆发说明美国的金融监管体系并不是完美无缺的，存在着监管漏洞和缺陷。首先，监管部门没有要求企业持有足够资本、流动性以应付危机；其次，监管当局没有考虑到大型、关联性强的和高杠杆运作的企业可能会给金融系统带来的损害；再次，这种重复交叉的监管体制、监管权力的分散及存在的漏洞使得银行和其他存款保险机构产生套利行为；最后，没有对投资银行进行充分的监管，以至于货币市场共同基金（Money Market Mutual Funds，MMmFs）的运行非常脆弱，对冲基金（Hedge Funds）和其他私募资本也完全被排除在监管框架之外。
（二）金融监管改革落后于金融创新
在金融危机爆发前，美国经历了长期的增长与金融市场的创新，跨金融行业的创新产品不断涌现。新的金融工具使信贷风险广泛传播，使投资者的资产组合以新的方式多样化，并且使银行能够将其资产负债表中的风险隐藏起来。金融创新本应承担分散风险的角色，然而在此次金融危机中却加剧了金融风险的传染性和冲击力，造成了难以计量的损失。与此同时对相关的监管制度和监管体系也没有跟上金融创新的步伐，出现了很大的漏洞。首先没有采取必要的措施对房贷机构发放次级贷款进行监督，从而对还款能力和信用水平不好的客户提供贷款。其次投资者过于依赖信用评级机构，而信用评级机构对次级住房抵押贷款证券化评级时，没有准确的描述评级产品的风险，现行的监管制度也没有明确的规定由谁去监管，怎样进行监管。最后证券化过程中的投资银行等金融机构长期高杠杆经营，产生了巨大的风险，但却没有相应的监管措施与其匹配，尽管这些高杠杆经营的公司受到联邦当局的监管，但这些监管是严重不足的。例如“两房”即房地美（Freddie Mac）和房利美（Fannie Mae）凭借其背后隐含的国家信用担保，低息借债买下次贷，然后通过资产证券化的方法，将其转换成债券，以次债的形式在市场上发售；华尔街的投资银行、各国的中央银行、商业银行等金融机构购买这些次债，又再次衍生，利用“精湛”的金融工程技术，将次债进行分割、打包、组合，构造出一系列令人眼花缭乱的次债信用衍生品并出售。在这一系列的过程中，金融衍生产品发生裂变，价值链条越拉越长，终于在房地产按揭贷款缓解发生断裂，而对金融衍生产品设计及交易的监管又不足，最终引发了次贷危机。由此可以看出，在加强金融创新的同时，一定要完善金融监管体系，使监管模式与现代金融产品创新相适应。
（三）金融监管的国际协调没有跟上金融全球化和金融自由化的步伐
由一国发生的危机通过各类金融产品、金融机构和金融市场等渠道不断蔓延，从而引发全球性的危机，说明在全球经济、金融一体化的今天，一国爆发危机，任何其他国家都不可能独善其身，各国应该加强合作与协调，构建国际金融监管体系。然而在国际合作的步伐远远没有赶上金融全球化与自由化的程度。此次金融危机爆发以后，各国在事后的市场救援方面的国际合作较之以前有了很大进展，但为了防止危机的发生，更需要的是加强事前的国际金融监管合作。
二、美国金融监管改革的内容
2009年6月，美国公布了《金融监管改革》
（Financial Regulatory Reform: A New Foundation），这是美国上世纪30年代大萧条以来最大规模的金融体系改革，旨在创造一个对消费者公平的、稳定的金融系统，防止危机再次发生。其提出的改革内容主要有以下五个方面：
（一）加强对金融机构的监管
针对监管体系的重叠与空白，《金融监管改革》要求对所有可能给金融系统带来严重风险的金融机构都进行更为严格的监管。具体涉及九个方面的措施：1.成立金融服务监管委员会（Financial Services Oversight Council，FSOC），以识别新出现的系统性风险，同时促进部门之间的合作。赋予FSOC从金融机构收集信息的权利，并使其负责向监管部门提供可能出现的风险；2.加强对大型、关联性强的企业的监管。不论企业是否具有存款保险机构，只要对金融稳定造成威胁都应该接受严格的监管，而美联储具有对所有可能对金融稳定造成威胁的企业进行联合监管的权利（Authority）和义务（Accountability）。3.对金融企业设立更严格的资本金和其他标准，大型、关联性强的企业将被设置更高标准；4.弥补银行监管漏洞。一方面成立独立于财政部的全国银行监管机构（National Bank Supervisor，NBS），以监管所有拥有联邦执照的存款机构、所有联邦分行以及国外银行机构。另一方面废除联邦节约章程（Federal Thrift Charter）和《银行控股公司法》（Bank Holding Company Act）的监管漏洞，避免部分银行控股公司借此规避监管；5.废除证券交易委员会（Securities and Exchange Commission，SEC）对投资银行的监管；6.对冲基金和其他私募资本机构需在证券交易委员会注册；7.降低货币市场共同基金的信用风险与流动性风险，这需要SEC加强这方面的监管。8.在财政部下设全国保险监管部门（The Office of National Insurance），加强对保险部门的监管，9.确定政府支持企业（Government Sponsored Enterprises，GSEs）的作用，即对房地美、房利美和联邦住房贷款银行（Federal Home Loan Bank）的未来建言献策，在金融危机时期保持其稳定性与优势。
（二）建立对金融市场的全面监管
金融创新工具的发展本来应该减少系统性风险、促进效率并且更好地进行资源配置，但是在此次金融危机中却成了主要的传染源，因此要建立一个全面的监管体系，即强化对证券化市场的监管，包括增加市场透明度，强化对信用评级机构管理等；全面监管金融衍生品的场外交易（Over The Counter，OTC），包括信用违约掉期交易（Credit Default Swaps，CDS）；对期货和证券市场协调监管；赋予美联储监督金融市场支付、结算和清算系统的权力，以减少金融机构与金融市场潜在的风险。
（三）保护消费者和投资者不受不当金融行为损害
《金融监管改革》指出，为了重建对金融市场的信心，需对消费者金融服务和投资市场进行严格、协调地监管。政府必须促进这一市场透明、简便、公平、负责、开放。为此，建立消费者金融保护局（Consumer Financial Protection Agency），以保护消费者不受金融系统中不公平、欺诈行为损害；对消费者和投资者金融产品及服务强化监管，促进这些产品透明、公平、合理；提高消费者金融产品和服务提供商的行业标准，促进公平竞争。
（四）赋予政府应对金融危机所必需的政策工具以应对金融危机
建立新机制，使政府可以自主决定如何处理发生危机、并可能带来系统风险的非银行金融机构；美联储在向企业提供紧急金融救援前需获得财政部许可。
（五）建立国际监管标准，促进国际合作
在全球一体化的今天，面临的不再是一国的挑战，而是全球的挑战，因此不能仅仅加强本国的监管，还要加强国际金融合作。主要的措施有：要不断修改、完善新巴塞尔协议，强化国际资本框架；改善对国际金融市场监管，加强国际合作；对跨国企业加强合作监管，并且强化国际危机应对能力；扩大监管范围；完善国际会计准则，减少因会计准则等带来的技术风险；加强对金融评级机构的监管等等。
三、对中国的启示
市场是不断发展的，这就要求各国金融监管体系在新的形势下，不断调整和完善本国的监管体系，以适应这种发展的需要。美国的金融监管体系在这次金融危机中所取得的经验、教训及其对改革作出的努力，是非常值得我们借鉴的。
（一）建立全面的监管体系
美国现在的问题就出在1999年美国《金融服务现代化法案》出台后，混业经营在往前走，但是监管体系没有跟上来。目前我国金融体系混业经营推进很快，但对银行及非银行金融机构、证券公司与保险公司实施的是分业监管，即实行的是中央银行、银监会、证监会及保监会分业监管，对金融监管的协调机制也还未建立起来。这就对实施混业经营的公司的监管出现一定的困难，各个监管机构的目标、指标体系等都不一样，会导致各个部门的监管冲突，使得监管效率低下。因此建议建立一个中国的金融服务监管委员会，协调金融监管部门，促进其合作，达到对银行、证券、保险市场的全面监管。
（二）加强对金融衍生品市场的监管
随着金融创新的快速发展，金融衍生品层出不穷，收益增加的同时也增大了风险，对市场造成冲击。美国的金融危机说明，相对于金融创新的发展，其风险管理和风险监管未能及时跟上，监管严重滞后。中国目前金融衍生产品市场还不是很发达，但也已经有一些新型金融产品推出，如公司债券、抵押支持债券，而金融资产证券化也是近年来金融改革与理论研究的热点。中国的金融监管体系要未雨绸缪，在注重监管传统业务的同时，也要加强对创新业务的监管，注意防范金融创新中潜在的风险，防患于未然。
（三）加强对大型金融机构的监管
大型企业出现问题会对金融系统造成严重的危害，如AIG与很多其他企业有广泛的联系，如果其倒闭势必会影响整个金融系统。但是长期以来，美国的监管部门对这种大型、高杠杆的企业缺乏有效的监管，因此AIG没有充足的资本与流动性应对危机。对中国来说，随着金融业混业经营的发展，对金融控股公司（Financial Holding Companies，FHCs）的监管就成了面临的重要问题。为此需要一个金融监管机构进行监管，在美国这个监管机构为美联储。
（四）加强金融机构的内部控制和行业自律
近年来巴林银行和大和银行等一系列金融机构的倒闭，使金融机构自身和监管当局都认识到金融机构内部控制和行业自律的重要性，仅仅依靠监管当局的外部监管是远远不够的，如果没有金融机构的内部控制相配合往往会事倍功半，使金融监管的效力大打折扣。因此金融业微观主体也必须要加强内部控制，主动防范和规避风险，以免对整个金融体系的稳定和金融机构自身的发展造成负面的影响。巴塞尔新资本协议就明确指出，应更加重视银行内部管理和市场约束机制对最低资本充足率要求的补充作用，以促进更高层次的金融稳定与安全。监管当局通过审查银行内部的风险和资本管理程序，确保其建立完善的内部评估和管理系统，以此来保证资本的充足性；即使在计算最低资本充足率时，也应更加依靠银行自己对风险的评估，鼓励银行采用内部评级法，以便更准确地度量风险并安排相应的资本金防御风险。
（五）保护金融消费者和投资者的利益
金融市场上的信息不对称问题意味着投资者会遇到逆向选择和道德风险，从而影响金融市场的有效运行。当前我国金融市场还存在着一些损害消费者和投资者利益的行为，如证券市场的老鼠仓、银保市场的销售误导等问题，削弱了社会大众对金融业的信心。而监管机构对消费者和投资者提供保护，能够保持监管的稳定性，使公众相信市场是公平的，从而促进金融业持续健康发展，促进金融市场的运行效率以及创新。因此，必须对金融产品和金融机构实行严格监管，增加市场交易行为的透明度、公平性，使消费者和投资者利益得到最大程度的维护，为消费者和投资者创造公平、公正的投资环境。
（六）加强国际合作
在当前金融全球化的发展趋势下，金融监管不能仅停留在国家层面，各国需要加强金融监管的合作与协调，消除监管套利空间，才能更好地应对金融全球化带来的挑战。实际上，金融危机爆发后至今，各国政府和国际组织，已开始深刻反思国际金融监管体系的缺陷，并陆续提出了加强金融监管的方案。然而，由于各方立场态度、意识形态、文化和传统上的差异，各国金融监管改革方案的理念和原则在国际层面仍存在一些矛盾与分歧。在这样的背景下，中国要向其他国家学习监管经验，积极参与国际合作，促进监管机构之间的交流。
参考文献
[1] United States - Department of The Treasury, Financial Regulatory Reform: A New Foundation[R]，2009.
[2] 曹凤岐.货币金融管理学[M]，北京：北京大学出版社，2008.
[3] 黄达.金融学[M]，北京，中国人民大学出版社，2003。
[4] 弗雷德里克・S・米什金. 货币金融学[M]（第六版），北京，中国人民大学出版社，2005.
(编辑：王露)
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