关于治理城市贫困问题的思考
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作者: 郑德全 薛 丰
摘要：城市贫困是城市化和工业化的产物，是各国政府共同面对的问题，探讨城市贫困产生的原因和治理途径，认真汲取发达国家、特别是美国自20世纪30年代治理贫困的经验与教训，对治理我国的城市贫困有重要的参考价值。
关键词:经济；工业化；城市贫困
贫困是人类社会特有的一个复杂的问题，也是世界性的难题。是各国政府既必须面对，又需要拿出行动方案并予以解决的现实问题。无论发达国家、发展中国家，还是处于极度贫困的国家；不管过去、现在、还是将来，只要人类社会延续下去，贫困问题就不会终结。不同的是，由于世界各国的经济总量、经济发展、国土面积、人口数量、科技水平、工业化能力不在同一起跑线上。因此，各个国家贫困的人群数量，贫困的标准划定，解困的方法各有差异。比如，以美国现在标准划分为贫困的人，到非洲一些国家，特别是撒哈拉以南的国家，有可能进入富人的行列。以北欧一些高福利国家现行的解困方法、救助方案，在发展中国家就成为天方夜谭。
一、贫困的含义及其生成原因
1899年，西勃海姆从单纯的物质方面入手，把贫困界定为：如果一个家庭的总收入不足以维持仅仅是物质生活所必须的需要，那么该家庭就处于贫困状态。世界银行在《1990年世界发展报告》中对贫困是这样描述的：贫困是指缺乏达到最低生活标准的能力。联合国开发计划署在《人类发展报告1997》中给贫困下的定义是：贫困是指人们在寿命、健康、居住、知识、参与、个人安全和环境等方面的基本条件得不到满足，而限制了人的选择。印度经济学教授，1998年诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚・森认为，贫困是能力不足，而不是收入低下。经济学家的一般理论认为，贫困是经济、社会、文化贫困落后现象的总称。但首先是指经济范畴的贫困，也就是物质生活贫困，主要是指一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可以接受的最低标准。南京大学教授童星说，贫困是经济、社会、文化贫困落后的总称，是由低收入造成的缺乏生活所需的基本物质和服务，以及没有发展的机会和手段这样一种生活状况。
1978年的农村改革，拉开了中国社会改革的序幕。从计划经济向社会主义市场经济转变，这是一场全面而深刻的革命。这次革命，主要表现为一系列原有的制度的变迁，人们价值观念的变迁，以及社会资源重新配置、社会利益结构的重新界定。在这个过程中，贫困问题逐渐产生。上个世纪90年代初期，中国的贫困问题一直被认为主要发生在广大农村地区，特别是老少边穷的农村地区。因此，中共中央每年都会以一号文件的形式来讨论和解决农村、农业和农民的小康与现代化的问题。但到上个世纪的最后十年，中国城市贫困日益凸现，相当多的城镇人口陷入其中。建设部副部长仇保兴说，到2015年，中国的城镇人口将突破8亿。目前，中国农村富余劳动力高达1.5亿人，未来20―30年，每年将有1500―1800万人陆续移居到城市。2006年，我国的城镇人口已达到5.77亿，城镇化水平为43.92%。因此，研究和探讨城市贫困问题，必须提到重要的议事日程上来。解决城市贫困是现实的需要，更是贯彻落实十七大精神，关注民生，构建和谐社会的需要。根据改革开放三十年的实际情况，城市贫困产生的原因以及人群大致如下。
始于20世纪70年代末的农村改革解放了生产力，使大量的农村剩余劳动力涌入城市。由于体制原因，这部分进城打工的农民并没有获得城市人的同等待遇，仍然处于城市人群的边缘。这些人已经在城市生活了二十多年，并且有了下一代。由于得不到城市人的身份，他们在住房、医疗、教育、就业等方面和城里人存在相当的差距。近年来，虽然广东东莞、江苏昆山等地采取一系列政策，让这些多年来从事打工的农家子弟成为城市人，与城市人拥有同样的权利，但全国其他城市并未效仿，且在短时间内也无法做到。同时，也因为这些城市没有东莞、昆山这样的经济实力，因此，这批早期进城农民工逐渐演变为城市的贫困群体。随着我国从计划经济走向市场经济，随着工业化进程和城市化进程。原有的产业结构，特别是劳动密集型的产业结构开始升级换代。在转换升级过程中，一些文化水平低，技术含量低，年龄偏大的老工人无法适应新的知识和技术而下岗。下岗之后，又找不到适合的岗位就业，因此，也成为城市的贫困群体。由于竞争的日益激烈，许多原本计划经济时期效益看好的产业和行业，在市场选择中不能够及时调整生产方向，在大浪淘沙中日益萎缩，有的甚至破产倒闭。这些工人在企业整体遇到困境的时候，绝大部分别无选择地以买断工龄的形式回家，因此，成为城市贫困群体。改革开放以来，由于外资企业的涌入，带来了许多先进技术和管理理念，但在分配机制上和国有企业有所不同。相对而言，在外资企业的工作人员，特别是那些大型的外企人员其享受的工资、奖金、津贴、福利等方面待遇明显高于国有企业，尤其是那些国有的中小型企业（当然也有不如国有企业的）。这种内外有别的分配体制使得社会的贫富悬殊的差距拉大，一部分在效益低下，勉强维持生存的国有企业，民营企业工作的人群成为贫困群体。一些在改革开放初期即下海掘得第一桶金的人，完成了资本的原始积累。也有一些人在价格改革尚未到位的情况下,靠价格政策双轨制的空子，成为经济上的强人。而那些安于现状，原地踏步的，慢慢成为城市的贫困群体。家庭成员零就业，或者家庭成员中有人长期生病，或者家庭成员有残疾，以及一直享受低保的人，这是典型的物质型城市贫困城市群体。
二、治理贫困的途径
从世界上取得成功的经验来看，解决城市贫困最主要的还是在于政府的投入、政策的扶持、生产力的发展、以及相应的社会保障制度等等。就我国目前的现状，既要解决城市贫困，又要避免发达国家曾经走过的弯路。所以，在治理城市贫困时应该做到以下几点。
1.政府的投入是解决城市贫困的主要动力。由于我国是经济后发国家，人口众多、底子薄，所以，绝大部分的城市贫困都是因为物质需求不足而引发的诸如医疗、就业、住房、教育、社会保险等问题的。解决城市贫困，首先政府要花大力气。这里讲的政府，是指从中央政府一直到乡一级的人民政府。这种投入是各级主要领导精力的投入、财政的投入，以及政策的投入。
2.政策扶持。这里的政策扶持是全方位的，虽然，我们实行的是社会主义的市场经济，一切行为和活动需要法律去规范。但由于中国特殊的国情和行政体制架构，有时候政策比法律法规取得的效果，更直接，来的更快一些。这种政策扶持,既有产业政策的扶持，又要有就业政策的扶持。从城市贫困的实际情况看，对于弱势群体，如果没有政策的扶持，他们将很难摆脱困境。举一个最简单的例子，比如：中国的劳动力在未来10―15年一直是供大于求。一些大学生尚找不到工作岗位，那些已经下岗、年龄偏大、文化程度偏低的就更没有竞争优势，当然也不会得到用人单位的录用了。
3.大力发展经济，努力提供更多的就业岗位。改革开放三十年来，我国的国民经济一直在快速发展，2007年经济增长速度为11.4%1。在本世纪的头二十年，我们依然要扭着经济建设这个中心不放。这既是壮大国力，实现小康、现代化的需要，更是人民摆脱贫困，走向富裕的需要。很明显，经济发展对于中国这样一个人口大国尤其重要。
4.建立健全社会保障体系。进入新世纪以来，党和政府加大了社会保障体系建设的力度。从08年1月开始生效的《劳动合同法》，对于弱势群体的保护起到了非常好的作用。党的十七大，已经把民生问题列入政府的首要工作，这有助于解决城市贫困、消除城市贫困群体的后顾之忧、稳定社会、促进和谐。
三、美国治理贫困的经验与教训
美国是世界上最大的发达国家，但它依然有城市贫困问题的困扰。从上个世纪三十年代到今天，美国治理城市贫困经历了解决物质不足、能力不足、权利不足和动机不足这四个阶段。2它有许多经验，也有许多教训值得我们学习与汲取。美国自1933年起进入治理物质贫困阶段。罗斯福政府于1935年颁布“社会保障法”，实行社会保险和公共资助的双轨救济政策，治理物质贫困取得明显成效。19世纪60年代，由于美国经济快速成长，其国家分裂为“富人国”和“穷人国”，针对这种情况，1962年肯尼迪执政期间，颁布公共福利修正案，主要围绕服务、预防、激励和培训这四个方面的能力扶贫。1964年1月8日约翰逊总统发出了著名的口号：“向贫困宣战”，主要围绕权利不足扶贫。19世纪70年代以来的美国历届政府侧重治理动力不足。因为经过以上三个阶段的治理以后，社会福利丰厚，很多穷人失去了寻找工作的动力和意愿，许多身强力壮的年青男性依赖救济和福利，拒绝工作。针对美国治理贫困的经验与教训，我们在考虑解决城市贫困问题的同时，要借鉴和汲取美国曾经有过的失误。在初级解困阶段，以物质救济为核心，同时要通盘设计未来的解困计划，努力兼顾物质、能力、权利和动力等问题。一定要防止出现类似于美国的那种“头痛医头、脚痛医脚”的政策。该输血的输血，该造血的造血，该进入血液循环的时候，血液要循环起来，千万不能重蹈美国的覆辙。
我国是一个发展中国家，人口多，底子薄，虽然经过改革开放三十年经济的快速成长，但总体来说，国家并不富余，其人均国民生产总值是远远排在发达国家之后。治理贫困，出台相关法律法规和政策既要切合实际，又要面向未来，如此，才能使我们的解困方法更加贴切和适合于我国的国情。
作者单位：淮阴工学院
参考文献：
[1]童星.三学集[M].南京：南京大学出版社，2007.105.
[2]洪朝辉.论社会权利的贫困――中国城市贫困问题的根源与治理经验[J].当代中国研究，2002,4:23-25.
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