城市贫困流动人口基层扶助的政策启示
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[摘 要] 自20世纪90年代开始，加速推进的城市化、工业化进程促使了农村地区的劳动力大规模向城市流动，这些青壮年逐步成为城市建设中不可或缺的中坚力量，为城市的经济发展增添了强大的驱动力。但农村流动人口与城市中的社会融入情况存在着严重脱节问题，他们的社会权利无法得到有效保障。因此，解决好流动人口的贫困问题迫在眉睫。
[关键词] 流动人口 基层扶助 社会保障 公共政策
中图分类号：R197.322 文献标志码：A
2018年的《中国流动人口发展报告》显示，我国流动人口已经高达2.44亿人，占总人口数的17.49%。我国城市化进程不断加速，大部分农村青壮年为了家庭，愿意脱离原居住地的生活，选择来到城市打拼，成为流动人口。与城市居民相比，城市流动人口生活在城市中，在经济实力、社会保障及文化精神追求等方面容易产生无力感，陷入贫困状态，具体原因主要有：（1）非城市身份；（2）不稳定的职业；（3）薄弱的社会关系；（4）受限制的户籍制度；（5）缺失的社会保障制度等[1]。
目前，虽然政府部门已经开始制定了一些管理政策，但并没有取得显著效果。本文以湖南省长沙市的流动人口贫困问题为研究对象，分析现状，梳理政策的发展，并得到相应的政策启示。
一、长沙市流动人口贫困现状
本项目将在长沙市居住六个月及以上的，在18～60周岁年龄范围的流动人口选取为研究样本对象。在湖南省长沙市内，通过线上线下相结合的方式发放问卷，调查问卷总计302份，由于部分人不配合随意填写，通过认真筛选后回收有效问卷共296份，无效问卷6份。通过统计得出如下结果：其中，男性174人，占总数的58.78%，女性122人，占总数的41.22%；已婚人士有215人，占72.64%，未婚（单身、离异或者丧偶）81人，占27.36%；18～25周岁的有79人，占26.69%，26～35周岁的97人，占32.77%，36～45周岁的有69人，占23.31%，46周岁以上的有51人，占17.23%。
本文基于上述调查问卷的结果及国家统计局发布的数据为研究基础，通过走访归纳总结出长沙市流动人口贫困现状产生的原因，主要体现在以下四方面。
第一，严重低下的生活质量。与流入地居民相比较，通常情况下，流动人口会考虑自己的收入水平，这一要素成为他们在跨越城市化障碍以及在城市中生活中克服种种困难的重要方面。根据2018年国家统计局及湖南省地方统计年报数据显示：湖南省长沙市至株洲湘潭地区居民人均可支配收入39 274元，全省城镇居民人均可支配收入36 698元。基于调查结果可得，仅有10.81%的长沙流动人口的可支配收入达到3 500元/月，而其中存在着2.36%的流动人口月可支配收入不足1 500元。
第二，就业面窄，不乐观。根据调查结果得出，整体上流动人口受教育程度普遍偏低，初高中文化水平占比较大，为74.66%，说明整体文化素养不高，小学及小学以下水平比例也很大，有18.92%，而大专及大专以上学历仅6.42%。流动人口的文化素质和非农产业劳动技能较低，面对竞争激烈的就业岗位，流动人口想要在城市中找到一份工作相当困难。相比之下，城市的无业人员可申請城镇居民最低生活保障（低保户）和就业优惠，而流动人口则一无所有。
第三，居住条件较差，以租住房屋为主，具体情况如表1所示。对于流动人口而言，在城市中，绝大多数没有自己的住房，他们往往通过租房的方式来解决住房问题，当然，还有一小部分人群使用废旧材料，变废为宝，搭建简易住所。值得一提的是，本次调查并未遇到有政府廉租房的租住者，据了解，申请廉租房需要本地户籍等多项要求，对于贫困流动人口来说较为困难。
第四，流动人口心理难关，社会融入感不强。对于流动人口来说，他们长期生活在长沙这座城市中，时常会受到本地人的歧视，这种现象的发生对他们造成了一定的心理伤害，不仅直接阻碍了城市精神文明建设的进程，也破坏了城市社会的和谐发展。流动人口由于生活水平低下，社会地位不高，与城市本地人的沟通交往往往较少，并很少参加当地社区组织的活动。经调查得出，88.51%的流动人口认为自己的社会融入感一般或较弱。
二、长沙市关于流动人口的政策发展
20世纪80年代中期以来，我国政府为了加快推进城市化进程，逐步放开了对农村劳动力流动的管控限制，从此发生了迄今为止长达三十年的大规模人口流动现象。期间，我国在流动人口方面的相关政策，基本上可以说是从“管控模式”到“服务模式”进行了转变[2]。
（一）管控模式
1992年，长沙市人民政府颁布了《长沙市流动人口计划生育管理实施办法》。之前，长沙市市政府对于以农民工为主的流动人口主要是采取强制性管理模式进行管理，该强制性管理政策主要体现在以下两方面。第一，采用限制非本地户籍的手段来实现对劳动力市场的控制。第二，宣传“有序流动”口号，采用居住管理、收容遣送等措施来限制外来流动人口在城市中就业与居住的自由。对于流动人口来说，这项政策是严重不公平和不人道的。
（二）服务模式
2003年，由于“孙志刚事件”的发生，政府取消了收容遣送制度，这从本质上标志着对流动人口管理由强制性管理到服务性管理的转变。2006年，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》提出，要坚持以保障权利为中心构建农民工社会服务政策体系的总体方向。长沙市市政府以总体方向为指导，为流动人口的权利保护及社会服务方面提出了许多行之有效的政策：（1）在就业上，积极提倡构建和谐平等的劳动关系体系，尊重流动人口劳动，保障其基本权益；（2）在医疗卫生方面，社区卫生服务体系对流动人口进行开放，确保其享有基本的医疗健康服务；（3）在住房政策方面，逐步放开流动人口公租房的保障范围；（4）在城市基层社区层面，重点关注流动人口的社会融入感，组织其纳入社区服务体系，融入社会组织[3]。2011年，颁布了《长沙市流动人口居住登记管理办法（试行）》；近年来，长沙市逐步深化了户籍制度改革，放开户籍准入，同时也建立了新的居住证制度。 三、解决长沙市贫困流动人口基层扶助的政策启示
（一）改革创新制度，提升贫困流动家庭的结构位置
中国城市流动人口是一个高度分化的社会群体，不同流动家庭在发展水平、资源禀赋、行动能力等方面存在较大差异，城市贫困流动家庭处于实践过程的边缘化位置。基于此，需要转变贫困流动家庭在扶贫实践中的结构性位置，对于社会体制中现行的户籍制度等进行改革，进一步推动流动人口在流入地的社会参与和融入。具体来说，应以家庭和户为单位，树立公共财政的理念，整合区域教育资源，开展职业技能培训；逐步建立健全的、平等的社会保障体制，进一步开放公租房、廉租房的保障范围，让贫困流动家庭在扶贫资源分配中处于优先位置。
（二）建立互助组织，发挥流动人口组织的作用功能
目前，城市流动人口在扶贫实践中处于被动状态，人员分散，意见繁杂，难以正确参与其中并掌握该有的话语权等。而通过成立城市流动人口互助组织，可以提升城市流动人口的自我组织、自我发展能力建设，培育城市流動人口内部扶贫资源的承载主体。充分鼓励和扶持流动人口互助组织的建立，并给予正确引导，这样可有效减少扶贫资源传递过程中的损耗和偏离，提升流动人口在扶贫实践中的参与程度和参与能力。
（三）规范管理和服务，转变城市基层政府角色身份
城市贫困流动人口应该是扶贫实践的主要决策者、执行者和最终受益者。基层政府要充分发挥自身在资源整合和动员等方面的权力和能力，协助城市贫困流动人口开展扶贫实践，对流动人口实行科学有效管理，完善制度，从“管控者”向“服务者”进行身份转变。
我国城市的街道办事处及市区周边乡镇政府作为最基层、最核心的社会管理组织，他们应当为本区域内的流动人口提供一定的保护和资源配给。总之，城市基层政府应该真正由扶贫实践的主导者、扶贫资源的主要分配者变为扶贫实践中城市贫困流动人口的协助者、合作者。
（四）完善公益体系，鼓励社会公益组织的广泛参与
当前中国社会公益组织发展迅速，应充分利用社会公益组织作为城市流动人口基层扶贫治理的第三方监督与执行机构，发挥社会公益组织的专业作用，同时发挥它接近民情的优势，并在国家政策的引导下开展专业化、有针对性的帮扶工作，针对每一家、每一户的不同特点提供不同的帮助。还可以通过政府购买服务的方式鼓励社会公益组织参与扶贫工作，既能够培养城市流动人口扶贫工作精英人才，同时能够确保扶贫资源有效传递到贫困者手中。
参考文献：
[1]尹世洪.当前中国城市贫困问题[M].南昌：江西人民出版社，1998.
[2]尹海洁，黄文岩.城市流动人口的生存状况及贫困特征[J].哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2010（1）：51- 64.
[3]关信平.中国流动人口问题的实质及相关政策分析[J].国家行政学院学报，2014（5）：70- 76.
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