化解当前地方债务风险之我见
来源:用户上传
作者: 闫卫兵
摘要：随着中央政府4万亿投资刺激规划逐步实施，以及中央政府给地方政府规定了明确的资金配套比例，使得地方债务更是被资金困乏的地方政府所超常规开发，凸显出的财政风险已经明朗化。因此，提出培育地方支柱税源、发行长期建设国债、发行地方债是化解地方债务风险的必然选择。
关键词：地方政府；债务风险；物业税；建设国债；地方债
中图分类号：F810.7 文献标志码：Ａ 文章编号：１６７３－２９１Ｘ（２０10）35－０110－02
地方债务风险，是指地方政府无法清偿到期债务的偿债风险以及由此而引发的其他风险。目前主要表现为地方政府通过组建城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的投融资平台公司运作地方政府所划拨的土地等资产，辅之以财政补贴等作为还款承诺，将融入的资金投入市政建设、公用事业等所形成的政府债务。几年来，这种直接的或间接的债务已使地方政府不堪重负，严重影响着地方财政的正常运行和社会稳定。2008年全球金融危机爆发后，随着中央政府4万亿投资刺激规划的出台，以及中央政府给地方政府规定了明确的资金配套比例，使得地方债务更是被资金困乏的地方政府所超常规开发。
为解决地方财政配套资金不足的问题，中央政府分别在《关于2008年深化经济体制改革工作的意见》、《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》及2009年中央经济工作会议中，多次强调要加快投融资体制的改革以解决当前困难并为长远发展提供良好的环境。2009年3月，中国人民银行和中国银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，更是明确提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”在此背景下，各级地方政府依托原有城投公司和新建的投融资公司，打造出新形势下更大规模的新型投融资平台。有的省份甚至明确提出建立省市县三级政府投融资体系，以解决融资困境。有关调研结果显示，2009年末地方政府负债已上升至5.26万亿元，平均资产负债率约60%，约相当于GDP的16.5%、中央财政收入的80.2%、地方财政收入的174.6%。2010年1月19日，国务院第四次全体会议强调要把“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作之一。这就引发了各界对我国地方债务情况的关注。人们开始担心，地方债务问题可能会成为4万亿元投资和9.6万亿元银行天量信贷的风险源，并危及中国经济的安全。如此巨额的地方债务将如何通过相应的手段进行化解？本文结合我国国情和有关实践，提出见解。
一、当前地方债务风险的类型
（一）事权财权分离造成体制性风险
我国依据国家职能将财政支出分为经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出等五大类。除了国防费由中央统一支付以外，其他各项费用地方政府均需承担一定责任。其中重要的如地方政府肩负地方基础设施建设和大型公共工程融资等职责。一般而言，政府支出分为经常性支出、资本性支出和贷款。地方政府对基础设施建设和大型公共工程项目的支出属于资本性支出，即当年投入当年并不一定产生效益。在不允许地方举债的情况下，这种投入和收益在时间上的不匹配性要求地方财政拥有大量的资金盈余克服资金流动性障碍。
1994年分税制改革后，出现了财权向上集中、事权向下转移的格局。并且，中央对各级政府应承担的事权划分过于笼统，缺乏明确的财政支出承担比例，转移支付制度不够健全。近年来，社会保障体制改革、粮食体制改革、农村税费改革、医疗体制改革等，给地方各级政府财政又增加了巨大的财政压力
由上图可以看出， 2003―2007年的五年间，地方政府的财政收入占国家财政收入的比重均低于50%，而地方政府的财政支出占国家财政支出的比例高达70%以上，并且呈逐年上升的趋势。
表1中可以看出，在一般公共服务、教育、社会保障、医疗卫生、环境保护等支出项目上，地方财政承担了绝大部分支出责任，地方政府的财政压力是巨大的。
（二）地方政府出面担保或提供变相担保，为企业向银行贷款提供融资便利，造成财政风险
据银监会召开的2010年第二次经济金融形势分析通报会议上的表述，地方政府出面担保或变相担保的欠四大国有商业银行的款项情况为：2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%，占一般贷款余额的20.4%，全年新增贷款3.05万亿元，占全部新增一般贷款的34.5%。全国各省、区、直辖市合计设立8 221家平台公司，其中县级平台高达4 907家。从地方平台公司贷款债务与地方政府财力对比看，债务率为97.8%，部分平台公司贷款债务率超过200%。同期地方财政收入中，土地收入1.6万亿，地方融资总量7.38万亿，按6%的利率计算，地方政府需要支付5 280亿元的利息，也就意味着从土地获得的近1/3资金都付了利息。随着地方政府今年土地收入的大幅减少，地方财政面临着空前压力。另据《中国经济周刊》报道，截至2009年底，在有统计数字的31个省、市、自治区中，只有黑龙江、内蒙古、新疆、西藏、山西、河南、贵州、宁夏的平台贷款债务率（平台债务合计/本省GDP）低于60%，有10个省市甚至超过了100%。如此高负债运行的地方政府，凸显出的财政风险已经明朗化。
二、政策建议
在当前中央和地方财政收入分配比例不能实现大幅改变、国家财政管理体制难以进行重大调整的情况下，要化解地方债务风险必须开源节流。而培育地方支柱税源、发行长期建设国债、发行地方债则是开源之道。
（一）培育地方支柱税源，是化解地方债务风险的必然选择
从对地方GDP增长贡献较大的行业看，房地产行业可谓居功甚伟，然而其贡献的税收却只局限于土地增值税、印花税、营业税等交易和流转环节的税种，房产保有环节的税收严重缺失。因此，深化财政体制改革，培育地方支柱税源，应该从完善地方税收结构的角度出发，开征物业税刻不从缓。从而为地方政府提供大宗的稳定的税收来源，逐步充实其财政收入，达到化解其债务风险的目的。从这个角度讲，只有推出物业税，充实地方财政收入来源后，清理和规范地方融资平台才会水到渠成。
（二）发行长期建设国债
通过发行长期建设国债，将其作为专项资金下拨到地方，选择（或组建）合适的企业集团等法人实体作为资本金投入，进而可形成该法人实体以获得银行贷款等方式筹集社会资金的再融资平台，既完成国债专项资金的建设任务，并承担国债资金的还本付息，又在现阶段构建了有一定规范性、功能较强大、适应投融资制度改革和长期发展需要的地方融资平台。这一做法的好处是，通过使用国债资金注资入股地方性企业集团，形成或增加其资本金，能够进而吸引银行贷款或者是发行债券融资，发挥财政政资金的“乘数效应”；利用我国储蓄率明显偏高而形成的银行巨量“存差”和社会可用财力，建立较为顺畅的融通资金机制和较规范的长期性地方融资平台，获得持续不断的建设资金。同时，由于财政资金的使用都有明确的监督办法，财政部门和国资管理部门可以及时对所注资地方企业使用资金的状况进行审查、监督。
（三）发行地方债
地方债是地方政府依据信用原则，从社会上吸收资金来满足地方公共支出需要的一种形式，是市场经济中政府债务体系的重要构成部分。从国外的实践看，地方债包括地方公债和市政债券两种形式。地方公债通常指完全纳入地方财政预算的债务收入，市政债券是指城市政府或其授权代理机构利用政府信用从社会上吸收资金用于提供公共产品和服务支出的长期债务融资。地方债是市场经济条件下国家宏观调控的重要工具，也是分权财政体制的内在要求，还是化解财政风险的重要手段。根据我国国情，地方政府发行地方债的选择要循序渐进，先开放比较规范和风险较小的“公用企业债券”，条件成熟后再发行“地方公债”，最后发行“市政债券”，形成统一的地方债券市场。选择公用企业债券作为地方债的突破口，主要基于三个方面的考虑：一是它不构成地方政府直接债务，有利于减轻地方政府财政压力和债务负担。二是发行公用企业债券的市场约束条件较为宽松。公用企业债券以市政企业名义发行，具有较高的透明度，且债务偿还不受地方政府债务状况影响，风险较小。三是公用企业债券兼有政府债券和企业债券的性质，在理论和实践上具有突破的可能。
参考文献：
[1] 王玉平.银行信贷资金财政化分析[J].中国统计，2009，（8）.
[2] 肖耿，李金迎，王洋.采取组合措施化解地方政府融资平台贷款风险[J].中国金融，2009，（20）.
[3] 陈伦盛.对地方债发行的思考[J].消费导刊，2009，（6）.
[4] 叶建国，谈佳隆，王红茹，刘永刚.地方债务危机[J].中国经济周刊，2010，（8）.
转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-395620.htm
