国有企业防范化解棚户区改造项目资金回收风险思考
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摘 要：为控制地方政府债务规模，加强地方政府预算管理，2015年，国家修订实施新《预算法》，按照新《预算法》相关规定，新增棚户区改造（简称“棚改”）项目禁止采用“三统一”（“统一评级、统一授信、统借统还”）模式实施。2015年6月，国务院出台《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）文件，指出地方政府要创新融资体制，支持各省（区、市）推动“政府购买服务”模式棚改业务。为此，各地国有企业抢抓机遇，利用其自身资金优势，作为社会资本方在棚改政策窗口期，以市场化运作模式承接“政府购买服务”模式棚改业务。同时，各地方政府由于前期举债较多，当前已进入偿还债务高峰期，政府偿债压力较大，支付棚改项目政府购买服务价款困难。为此，如何防范“政府购买服务”模式棚改项目资金回收风险，实现资金及时回笼，成为各地国有企业当前需要研究的重要课题。
关键词：防范化解;棚改资金;回收风险
中图分类号：F23 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.21.067
1 防范化解棚改项目资金回收风险的意义
1.1 有利于厘清棚改项目重难点问题
“政府购买服务”模式棚改项目对于地方政府、承接主体、购买主体等各方，尤其是承接棚改项目且不隶属于地方政府的国有企业来说，面对的是一项新兴的事物，从项目立项、申贷、投入、支付以至结算方面，各方无不是都在进行摸索和尝试，尤其在地方政府偿债压力增大，且该模式又进入还本付息的阶段，如何化解各方矛盾，理顺资金回收工作思路，亟需进行排查和梳理。
1.2 有利于解决棚改项目共性问题
国有企业承接棚改项目，开展项目投融资及管理服务，各棚改项目设计架构及合约制定层面基本相同，在项目资金回收工作方面，面临的问题也是一些共性问题，尤其多数棚改项目已面临项目清算关键节点，研究棚改资金回收风险已是迫在眉睫。
1.3 有利于提高棚改项目服务质量
“政府购买服务”模式棚改项目是国务院决策部署的重大民生工程，当前已进入“后棚改”时代，也正是地方政府举债高峰期，如何帮助地方政府做好还本付息工作，维护地方政府主体信用，让政府“讲诚信、守契约”，杜绝发生系统性风险，全面完成棚改任务，是全面完成国家“十三五”规划的重要任务，是提高棚改项目服务质量的基石。
2 棚改项目运营现状
2.1 棚改项目面临的政策现状
2.1.1 融资管理政策变化
2018年3月28日，财政部发布《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金[2018]23号）文件，要求各国有金融企业“不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金”、主要明确资本金不得为股东借款、借贷资金等债务性资金。对项目资本金来源进行“穿透”审查。
目前，金融机构已全面叫停股东借款作为资本金方式，该金融政策不但约束金融机构的投资行为，也加大了国有企业投资棚改项目的资本金压力。
2.1.2 棚改项目实施模式改变
2018年12月，住建部下发2019年棚改计划，明确提出“政府购买棚改服务”模式将被取消，对于新开工的棚改项目，不得以“政府购买服务”的名义变相举债或实施建设工程，而是要求以发行地方政府专项债（如棚改专项债）为主进行融资。至此，该项政策终止了各地以“政府购买服务”模式再承接棚改项目业务可能性。
2.2 棚改项目投资现状
2.2.1 项目融投资与投资效益
受国家对棚改业务的政策支持，棚改项目融资主要来自于政策性银行贷款，棚改项目收益主要来自项目投资回报等方面，且收益较为稳定和可观。
2.2.2 项目借款还本付息约定
目前，按照各国有企业（承接主体）与政府指定部门（购买主体）签订的棚改项目《政府购买协议》相关约定，棚改项目资金的来源、使用及回收路径应为：棚改项目投资资金由承接主体投入项目资本金，并配套承接金融机构贷款，再由承接主体按购买主体指令投放至征收主体，征收主体再发放给拆迁户;在资金回收方面，由购买主体按《借款合同》约定之节点支付银行贷款本息至承接主体，再由承接主体归还金融机构本息，并支付承接主体投资回报等。为此，在对金融机构的还本付息方面，应由地方政府按承接主体与贷款行签订的借款合同之相关约定执行，即政府要按借款合同约定还本付息。
2.2.3 回收购买服务价款情况不理想
当前，多数地方政府由于資金紧张，且认为年度服务价款应该按年度支付，造成在贷款宽限期不按期支付利息、在项目运营期不按期支付本息，由于是承接主体与金融机构签订的借款合同，所以，承接主体不得不按期支付本息，筹集垫付项目资金。据笔者了解，较多国有企业已遇到回收政府购买服务价款迟延支付的问题。
3 回收购买服务价款不理想原因
3.1 受房地产调控政策影响
自国家对房地产出台相关调控政策以来，房地产市场企稳回调，特别是三、四线城市受影响较大，各地土地拍卖放缓，地方政府土地财政收入减少，而棚改项目回收资金主要来自于政府土地拍卖收入，故而影响地方政府财政预算收入，棚改项目还款资金来源减少。
3.2 地方政府进入兑付债务高峰期
自国家实施棚户区改造政策以来，地方政府开展棚户区改造工作均如火如荼地进行，且最为明显的为继“三统一”政策棚户区改造之后，推行“政府购买服务”模式棚改更是每年超额完成棚改任务。地方政府也自2017年开始步入兑付债务高峰期。就在今年2月份，某机构对中国地方政府隐性债务规模预测约在30万亿元-40万亿元左右，而伴随今年大规模减税降费，地方政府财政收入下滑，显性债务和隐性债务的兑付压力陡增。 3.3 现有商业模式设计有缺陷
棚改项目目前实施的“政府购买服务”模式设计为：
在法律层面，由国有企业与地方政府平台公司成立合资公司，或以自身名义，作为承接主体与购买主体地方政府代表（住建或房管部门）签订棚改项目《政府购买服务协议》，合资公司作为借款主体（承接主体）与贷款银行签订《借款合同》及《应收款质押合同》。合资公司、银行及征收主体（棚改办下属组织）签订《资金监管协议》等协议。
在资金流方面，主要由合资公司向银行借入资金，直接投放至地方政府委托的征收主体，由征收主体负责支付给拆迁户，在承接主体回收资金时，购买主体不支付资金，地方政府一般会从财政或委托平台公司支付资金。
可以看出，地方政府在受让资金、使用资金以及支付费用方面，其下属各主体之间责任和义务完全脱钩，部分购买主体甚至不参与项目管理和建设，此项隐性债务也没有直接关联地方政府任何主体信用，所以在结算政府购买服务价款时，地方政府下属各相关主体因资金紧张或认为不相干，而相互推诿，故不能按期支付资金。
4 棚改项目资金回收案例
4.1 “三统一”模式棚改项目
由某省属A国企承担棚户区改造项目，采用“三统一”模式，该模式中，A国企不收取项目的相关利润，不直接偿还借款本金、利息，目前该种模式运行较好，未出现地方政府未按期偿还本息现象。主要由于该种模式设计架构严谨，具体签订的合约为：由委托方地方政府与受托方省国企签订棚改项目《项目委托代建融资协议书》，由贷款人政策性银行与A国企（借款人）、地方平台公司（用款人）签订《借款合同》，由A国企与地方政府、地方平台公司签订《项目建设、贷款资金使用及偿还协议》等合约。并由省政府向政策性银行出具“兜底函”，明确若地方政府不能按时偿还，将通知省财政厅采取扣缴方式偿还贷款本息，此举有效解决了地方政府还本付息问题。
可以看出，“三统一”模式的棚改项目，将地方政府债务与其主体信用绑定在一起，各主体责任明确，能够约束地方政府遵守合约行为，有效地防范了政府违约风险。
4.2 “政府购买服务”模式棚改项目
该棚改项目为某省属地级市棚改项目，属城镇棚户区住宅类改造项目，采用“政府购买服务”模式，项目纳入该省住建厅2017年棚改计划，项目总投资约50亿元，全部采用货币化补偿，以该省B国企作为融资主体（承接主体）建设棚改项目，由B国企与政府代表方区房管局签订《政府购买服务协议》，购买服务期限25年，市人大批准项目购买服务纳入财政预算管理和政府统筹收入安排。该棚改项目融资主体自有資金占比25%，其他资金为贷款资金，主要为国开行贷款及商业银行贷款，增信措施为B国企将对项目的应收款项质押给国开行，B国企股东方对商业银行贷款部分进行担保。
据悉，该项目由B国企承接资金，按政府指令投放资金，在回收政府购买服务价款时，主要由区政府安排区财政支付服务价款。B国企在回收2017年度政府购买服务资金时，未能按期收回，但在2018年度回收政府购买服务价款时，如期收回了政府购买服务价款，未出现违约现象。
可以看出，社会资本方或地方平台公司能否按期回收棚改服务资金，一方面取决于承接棚改项目商业模式设计是否行之有效，还款渠道是否通畅、相关合约是否明确责任和义务以及管理是否合规合法;另一方面也取决于地方政府是否纳入当期财政预算管理，且地方政府是否有财力能够足额兑付债务。
5 做好棚改项目资金回收工作的几点建议
根据国家当前对棚户区改造相关政策指引，结合各地棚改项目近几年的经验与现状，对当前国有企业承接棚改项目建议如下。
5.1 弥补商业模式固有风险
由于现有棚改项目业务流程架构设计有缺陷，地方政府对棚改项目相关各主体责任划分不清，主体责任功能不明确。笔者建议：一是针对在执行期或准结算的棚改项目，不能让项目各关联主体责任义务相分离，必须完善合约体系;二是打通棚改项目还款渠道，明确安排责任主体支付，建立还款保障长效机制。
5.2 加强棚改资金来源管理
由于各地方政府年度债务偿还压力较大，资金支付面广，为保证能够让土地腾退收入优先偿还棚改债务，建议各承接主体要及时跟踪土地市场拍卖情况，协助并配合地方政府将土地出让金收入作为棚改项目债务主要资金来源，可申请建立偿债专户，形成偿债资金池，规范明确资金支付程序，达到专户管理，专款专用的目的。
5.3 寻求政策性银行支持
当前各地方政府在重大项目资金方面亟需政策性银行的支持，可恳请政策性银行在相关方面进行支持：
一是请政策性银行将年度还本付息金额纳入政府年度预算支出管理;二是请政策性银行督办地方政府将腾退土地收入专款专用，建立偿债资金池，同时参与资金监管;三是请政策性银行将“政府购买服务”模式的棚改项目履约情况与政府其他项目的贷款投放业务联动管理。
5.4 商谈兑付对价债务
若遇地方政府由于财政预算严重不足，在各支付节点实属难以偿还债务，建议在政府沟通层面寻求他方支持和帮助。在以上措施方面再难以回收资金的，各承接主体可以地方政府现有优质资产兑付债务，资产形式不一，包括但不限于土地使用权、股权、固定资产或其他收益权等等，提前收回资金。
6 结语
当前，各地承接“政府购买服务”模式的棚改项目，该种模式在企业收益方面效果较好，能够取得稳定的固定收益，但在是否能够按期转化为企业现金流，受企业管理及政府财力等方面影响，仍要加以重视，为此，如何能够有效防范化解地方政府偿债压力较大、棚改资金回收来源管理弱化、资金回收渠道不畅及关联方联动管理不足等风险，承接主体要“因地制宜，因‘政’施策”，要制定并实施一系列风控措施，寻求关联各方支持，掌控资金回收工作主动权，及时发现问题、及时解决问题，促进企业高质高效的发展。
参考文献
[1]黄馨.我国地方政府性债务预算的框架设计与实现路径[J].现代商贸工业，2018，39（23）.
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