论中国农村财政转移支付制度的完善
来源:用户上传
作者: 何 旭
摘要:中国新农村建设的核心问题是公共产品的供给严重不足。而财政转移支付是实现公共服务均等化的重要手段,但中国财政转移支付制度自身内部还存在一系列需要解决的问题,使其在实现农村公共服务均等化的作用大打折扣。完善转移支付制度,发挥其实现公共服务均等化的终极目标,是解决中国目前三农问题的一个有效途径。
关键词:财政;涉农财政转移支付;公共产品
中图分类号:F81文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)18-0011-02
根据中国1995年财政部颁行的《过渡期转移支付办法》,专项拨款和一般转移支付是对中国新农村建设起到至关重要作用的两种转移支付制度形式,一般性转移支付主要是指中央政府对地方政府的一般财力补助。鉴于新农村建设急需建立科学的财政转移支付制度,可就目前而言,还没有相应的权威法律法规对中央财政转移支付对农业农村农民发展问题予以确认和规定,由此导致中国财政转移支付制度存在一些问题。为此,本文拟对中国农村财政专业支付制度的完善进行探讨。
一、中国财政转移支付制度存在的主要问题
1.财政转移支付形式结构不合理,比重失衡现象尤为明显。中国目前的转移支付体系中税收返还一直处于主要地位,税收返还无疑不是一种均等化的转移支付,它强调保护地方既得利益,延续和固化了原有的不合理的利益分配格局。在涉农转移支付领域表现为对农业和农村投入少,比重低。“改革开放以来,农业支出在国家财政支出中所占比重基本呈逐年下降趋势,1998年陡然上升是因为长江流域发生了特大洪灾,投入了大量财力用于长江干堤的建设。进入20世纪90年代中期以来,国家财政支农支出下降的幅度更大,2002年跌至历史低谷,国家财政支出比重仅为7.17%,近两年这个比重有所回升,但总体上还是偏低,2004年是8.28%,从历史看,处于地位水平,低于除1999―2003年之外的任何年份。从纵向看,与国外的20%,甚至更高水平相比差距非常大。而且从国家财政支农支出的结构上看,主要是用于农业水利气象等部门的事业费和农业生产支出,真正用于与农民生产生活息息相关的农村、农业基础设施、农村社会保障金、卫生支出等公共支出的供给方面则更少。”[1]
2.专项转移支付不科学,资金分配不规范。中国目前中央对地方的专项拨款极不规范,带有相当大的随意性,主要表现为:一是专项转移支付资金的目标用途不明确;二是各种专项转移支付的分配办法缺乏科学的依据和标准,受人为因素影响较大,资金分配缺乏透明度,因而难以确保公平合理;三是对各类专项拨款的监督和管理乏力,不能确保各类专项转移支付的有效用途,影响了中央财政资金的使用效益。在涉农专项转移支付中,分散投入、重复投入和多部门分散管理等问题比较严重,严重影响了财政支农资金的使用效果。
3.转移支付级次过多,缺乏全面的涉农转移支付支出统计体系。中国是世界上政府级次最多的国家,实行五级半政府管理结构层次。过多的政府结构使中央和和地方的关系复杂化,导致政府之间的职能难以明晰,同时造成财政预算级次过多,中央财政的转移支付在地方各级政府中划分和分解。上级政府的转移支付,每经过一级政府,往往出现该级政府出台利益政策与下级政府争利。涉农转移支付数据的获取面临着其他统计数据相类似的问题,缺乏统一全面的统计资料,同一序列的数据需要从不同的渠道获取,数据的连续性和延续性存在较大问题,甚至不同来源的同类数据出现不一致的现象。
二、完善中国农村财政转移支付制度的必要性
1.农业的基础地位及其弱质性所决定。农业是国民经济的基础,特别是中国是世界上人口最多的国家,农业的重要性不言而喻。农业也是人类生存和发展的物质资料的重要来源,是决定整个国民经济发展规模和速度的基础产业部门。因此,农业作为一种基础产业理应得到政府的财政支持与保护。农业尽管是国民经济的基础,但由于其处于农产品消费、销售、加工、运输、生产链的末端,农产品需求弹性小,大部分农产品不能久贮以及不利自然条件等众多因素使农业在经济发展中表现出较强的弱质性,特别是由于历史的自然的原因,使得中国农业的弱质性表现更为突出,生产力水平较低,组织程度不高,规模较小,比较利益低下,自我积累的能力较低,应付经济风险和自然风险的能力较差,因而特别需要政府的财政支持。
2.财政对于农业发展的重要性所决定。可以说,“一套有效的公共财政体制,不仅仅是为提供高质量的服务,更重要的是为公众提供平等的机会,是不同地区、不同收入的人们,特别是农村居民,享受到相对均等的服务。”[2] 但自中央与省之间于1994年产业初步建立比较规范、稳定的分级财政管理体制后,财政运行的事实结果是县级财政陷入困境,乡级财政几近瘫痪。为此,财政转移支付制度作为分级财政管理体制和公共财政的重要组成部分得到了广泛关注。财政转移支付作为财政分权重要的平衡器,目的在于保证那些入不敷出的地方政府得到必要的财源,向本地居民提供全国统一标准的公共产品,促进各地区公共服务均等化。所以,财政转移支付制度是缩小城乡差距,促进城乡统筹发展的必选之路。从而解决承担新农村建设任务的地方政府的庞大的支出责任难题。
三、完善中国农村财政转移支付制度的对策
1.优化财政支农结构,进一步形成国家支农资金稳定增长机制。现行转移支付中的原体制补助和上解与中央的税收返还制度过分考虑地方的既得利益,同公平原则相悖,不利于公共服务均等化目标的实现。因此,为实现转移支付制度的基本目标,应该调整财政转移支付结构。可以将现行的税收返还、原体制补助和上解等转移支付形式通过结构转换归并如以均等化为中心任务的一般性转移支付和专项转移支付两类中,建立起一套以一般转移支付为主,专项转移支付为辅的转移支付制度体系。把涉农财政转移资金更多的用在支持农业规模经营,实现农业产业化和加强农村劳动力培训和转移等上面上来,充分发挥财政转移支付资金在发展农业生产,增加农民收入和改变农村面貌等方面的重要作用。同时,加入专项转移支付对高技术农业投入,使农业生产逐步向高附加值的生态农业和绿色农业转移。提高农业的国际竞争力,根本在于优化农产品品种,提高农产品质量,开拓新的市场, 适应市场的需求的变化。而这必须依赖于科技的进步。所以,应加大对农业科研的投入,加强对重点农业科研成果与技术项目应用的支持。
2.建立规范的专项转移支付制度。当务之急是对分散于各预算支出科目中的专项转移支付进行清理整顿,根据其不同性质合理分类,重新界定中央对地方的专项转移支付范围,取消不合理的专款项目,使项目的设置更科学。“进一步整合资源、突出重点,加大向重点领域、重点产品、重点项目倾斜力度,加强部门整合、部门整合和项目整合的工作,形成财政支农的合力。”[3] 可以以县为单位,在项目建设上区别不同地区、确定符合实际的配套及自筹资金规模,使县级财力更多用于农村公益事业上来。对不同类型的农村中小型基础设施建设项目进行统一规划,对不同来源渠道的相关项目进行整合集成,发挥项目的互补功能。鼓励同一部门内部不同单位的相关支农资金统筹使用。规范专项转移支付的申报和拨付程序,明确财政部门和其他部门的职责。另外增强专项转移支付的公开性,提高资金分配的透明度,确保各级政府和人民群众的知情权。杜绝在资金分配过程中的徇私舞弊,“跑部钱进”,讨价还价等现象,确保有限的资金用在最需要的地方。
3.成立专门负责财政转移支付的“拨款委员会”。根据中国目前的国情可以考虑在人大财经委中设立一个专门的拨款委员会直接对人大负责,负责审批财政转移支付的申请、决策,有权对各部委和各地方政府在财政转移支付的违规违法行为,对直接负责的主管人员和直接责任人员依法提出处理意见。情节严重的移送司法机关处理。有权对转移支付资金的使用效益情况进行评价和考核。义务主要是承担建立政府间转移支付信息统计系统的责任。为保持数据的中立性和客观性,由拨款委员会组织人员,组成专门班子,负责调查、测算、存储数据比较妥善。建立科学客观的转移支付信息统计系统,还可以为其他审批工作提供参考依据。
4.建立省以下转移支付制度。由于政府级次过多,从中央政府下拨的转移支付资金到达基层政府时数量已极为有限,因此为加大对农村基层的转移支付力度。有条件的地方,应加快推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管”财政管理方式的改革,这样,有利于加速资金周转,减少中间层次执行政策走样,保证基层受惠。建立省以下转移支付制度主要起到发挥城市带动农村发展的作用。经过多年的建设,城市经济实力和财力大为增强,基础设施建设大大改善,城市面貌日新月异,已经到了城市支持农村、工业反哺农业的时候,因此要更多地关注和支持农村。这就要求省级财政能统筹兼顾,通盘考虑,在规范收支行为的基础上,提高财政的协调能力,对国民收入进行再分配,按照均等、效率和可计量的尺度,从广义上确定一个最低补助标准。各大中城市都需要切实履行市带县、市帮县的责任,加大市级财政性建设资金对郊外和县域的投入,加大基础设施向农村的延伸。
5.建立健全与转移支付制度有关的一系列法律制度,形成有效的监督约束机制。各国转移支付最大的共性是都有法律依据,财政转移支付制度要真正作为一种规范的制度建立起来,必须遵从法制化原则。从各级政府人事权、财权的划分到转移支付的目标、形式、分类方法以及监管内容,都以法律的形式确定下来,并辅之以必要的司法和审计措施,做到制度运作的各个环节都有法可依,有法必依,保证制度运行有效。具体方法是:首先,尽快修订《中华人民共和国预算法》,在《预算法》中增加有关转移支付的条款,赋予财政转移支付相应的法律地位,增强人们对财政转移支付的重视程度;其次,待时机成熟时由全国人民代表大会制定《中华人民共和国财政转移支付法》,明确财政转移支付工作的程序,包括决策程序、预算程序、审批程序、监督程序、权利救济程序和责任追究程序;最后,要特别强调有必要在农业立法中增加其对三农问题的支持作用作出规定。
参考文献:
[1]王伟光.建设社会主义新农村的理论和实践[M].北京:中共中央党校出版社,2006:224.
[2]胡鞍钢.财政发展与社会主义新农村:挑战与策略[J].新华文摘,2007,(19).
[3]王伟光.建设社会主义新农村的理论和实践[M].北京:中共中央党校出版社,2006:263.[责任编辑 王瑾]
转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-397798.htm
