突发公共事件中政府与非营利组织的互动研究
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作者: 王 岩
摘要:2008年“5・12”汶川特大地震让我国本土非营利组织得到我国政府正式关注,并为非营利组织提供一个快速成长的契机。在这次抗震救灾中,为了维护社会公共利益,保护群众生命财产安全,非营利组织发挥了重大的作用。如何在突发公共事件中发挥非营利组织的最大优势,与政府形成良性互动,成为当前学界研究的主要内容。
关键词:突发公共事件;政府;非营利组织;互动
中图分类号:F123.6文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)14-0207-02
在2008年“5・12”汶川特大地震发生后,我国政府第一时间组织救灾队伍进驻灾区,与此同时,国内外一百多个非营利组织迅速作出反应,在最短的时间内进入灾区,协助政府抢救生命、安置灾民、募集捐款,将各种损失降低到最小。虽然政府是救灾的主体,非营利组织只是配合政府完善救灾工作,但这支不可忽视的力量,仍然在这次抗震救灾中做出了不可磨灭的贡献。
一、处理突发公共事件时政府与非营利组织各自的优势及区别
政府和非营利组织具有不同的组织体制、资源和社会优势,在参与突发公共事件管理中的着眼点、应急资源来源、活动区域、行为效力以及参与方式上都有着各自的特点。因此,政府与非营利组织两者之间应当相互配合,加强沟通,协同运作,共同应对突发公共事件。
一是着眼点有所不同。政府和非营利组织参与突发公共事件管理的目标是一致的,都为了减少危机带来的损害,尽快恢复社会的正常秩序。但政府着眼于整个国家、社会和全体公民的利益,力求保障公民的人身财产安全和经济社会稳定,政治性较强。而非营利组织更着重于保障受灾群体的基本利益,缓和社会矛盾,公益性较强。
二是应急资源来源不同。政府作为突发公共事件管理的主体,其在危机处置中所需要的人力资源可以通过行政手段发动,物质和财力资源可以从各级财政中支出。政府有权力根据实际情况对应急资源进行权威性分配。而非营利组织的应急资源部分来自政府的资助,主要来自社会捐赠以及社会志愿集资。
三是活动区域不同。根据我国的宪法和法律,一个地区的一级政府在突发公共事件管理中承担着双重义务:既要负责本地区的危机管理,又要配合上级政府或邻近地区的政府做好危机管理。而非营利组织在这方面则要灵活得多,一般按自身网络、政策、资源而定,并没有法定活动区域[1]。
四是行为效力不同。经各级人民代表大会的授权,政府可享有一系列紧急权力,其作出的决策和行动具有很强的法律效力,公民必须无条件遵行。非营利组织则强调独立的志愿人员及被帮助对象的自愿参与,其所做的决策和所进行的活动注重说服力,而非强制力。
五是参与方式不同。政府可以采取丰富多样的突发公共事件管理措施,除政治、经济、法律手段外,政府还可以动用警察、军队。非营利组织则主要通过沟通、协作、互惠与合作,提供人员支持、资金募集、心理援助等更好的服务来赢得自己的生存权利和空间。
二、突发公共事件中政府与非营利组织的互动中存在的问题
在近年来的几次大型突发公共事件的管理中,非营利组织的介入逐渐增多,与政府同为管理主体,两者相辅相成,优势互补。但政府与非营利组织之间的互动仍然存在着诸多障碍和问题,有政府管理方面的因素,也有非营利组织自身缺陷,还有社会环境的制约。
第一,缺失一套合理的法律体系和明晰的制度设计。在“5・12”地震救援中,全国出现了大大小小的募捐账户,大部分以网络为媒介不断传播。除了中国“红十字”及其政府法定承认的非营利组织之外,其他临时性非营利组织号召募捐在严格的法律意义上都是非法的,最典型的案例就是“牛博网事件”。没有合理的法律确认,各非营利组织便无法以合法的身份在第一时间内展开救灾活动;而政府执法部门为保护广大群众的利益,防止不法之徒趁机行骗,不得不对每个涉及募捐的非营利组织进行详细核查。
第二,政府与非营利组织之间缺乏必须的信任。一方面,政府对非营利组织的执行力信心不足。政府在对灾区进行救援战略部署时,并没有将非营利组织看做是一支强有力的生力军,以致大部分非营利组织在赶赴灾区之时,并不知道应当执行的任务。山东“农民救援队”在赶赴灾区的路上一度被路政等执法部门怀疑并进行盘查。另一方面,非营利组织对政府同样缺少足够的信任。它们并没有及时向政府及其相关部门汇报信息、应急计划和措施,而是盲目地选择了“先到灾区再说”。
第三,政府与非营利组织之间信息沟通不畅。“5・12”地震发生之际,能随时掌握第一手资料的是救灾主力军的政府。如果政府不能将其掌握的信息准确及时地传递给非营利组织,它们就无法合理分配物资,不能将物资送到最需要的灾民手中,甚至会造成资源过度使用或浪费。北京某基金组织没有得到最新的救灾信息,也没有经过统一调度,一味地将赈灾物资运往映秀灾区,到达之后才发现当地灾民已基本全部撤离。
第四,政府对非营利组织经济监督不到位。在募集善款的过程中,非营利组织起到了至关重要的作用,它们通过政府的正式授权,号召广大群众为灾区捐献,通过层级的传递汇拢,最终将物资送达灾区。在这个过程中,如果政府没有对非营利组织进行必要的经济监督,对物资流转进行暗箱操作,那么就难免会造成人为的资源浪费流失甚至是贪污。“5・12”地震后,中国“红十字”会相继出现了“资金流向不明”、“捐款部分被挪用”等情况,从而使捐助者对其产生严重的信任危机。
第五,非营利组织自身发展诸多不足。我国本土的非营利组织起步较晚,现在仍然处于探索成长阶段,与国外相对运作成熟的非营利组织相比,还尚显稚嫩。在“5・12”地震救援中,本土非营利组织充分暴露了分工不明确,专业化程度较低,缺乏迅速反应能力和统一组织协调能力等问题。这些问题在很大程度上制约了非营利组织与政府之间更好地互动沟通。
三、突发公共事件中政府与非营利组织互动机制的建立
政府与非营利组织之间的关系既有密切联系、良性互动的一面,也有彼此矛盾、非良性互动的一面。为了更有效地满足社会公众的需要,提高公共事务管理的绩效,促进公共利益的实现,大力推进政府与非营利组织的良性互动关系是十分必要的。在我国现行体制下,政府是突发公共事件管理的主力军,非营利组织以其独特的优势承担了政府不能做、不愿做、做不好的大量工作。在这方面,政府和非营利组织之间的密切配合,是推动抢险救灾顺利进行不可忽视的力量。
其一,政府应尽快出台处理突发公共事件的相关法律法规。完备的法律法规和计划安排是突发公共事件管理的制度保障。截至目前,我国已完成国家总体应急预案,25件专项应急预案,80件部门应急预案,如《突发公共卫生事件应急条例》、《防洪法》、《防震减灾法》、《消防法》等等,而《突发事件应对法》的出台填补了我国长期以来缺乏统一处理突发公共事件的基本大法的空白[2]。在《突发事件应对法》中应明确规定政府的紧急管理权、政府在紧急状态下的回应措施、紧急状态下的法律责任等。
其二,明确政府与非营利组织优势互补。政府在应对突发公共事件时具有某些独特的优势,如大量的人、财、物资源,严密的管理体系,强制性的管理机制等。但由于其结构和权利的局限,往往会造成高成本、资源汲取能力约束、基层动员能力欠缺以及政策执行盲区等“政府失灵”问题。作为政府的“搭档”,非营利组织发挥自我组织机制所带来的快速反应、多中心决策所带来的特需满足能力、专业化决策所带来的高效率、贴近社会所带来的资源动员能力、灵活多样所带来的持续作用等优势,弥补了政府应对突发公共事件的不足。
其三,完善政府与非营利组织在处理突发公共事件中的监督机制。“牛博网”和“红十字”会事件把经济监督问题摆上了桌面。监督机制应由政府和非营利组织双方共同执行,政府在不干涉非营利组织独立性的基础上,督促其将资源运转科学化、透明化。“牛博网”事件最终被警方调查清楚情况,正是因为罗永浩将其募捐账户每一笔资金的流动以清晰票据照片的形式在网络上公开。利用网络体现百分之百的透明度不仅为“牛博网”证明了清白,同时也为非营利组织资源流动监督机制开辟了一条新的渠道。
其四,保持我国本土非营利组织自身的健康发展。参加“5・12”抗震救灾的英、美国际救援队拥有一整套成熟的组织机构和运作方式,包括充裕的资金来源、较强的专业知识、受过专业化训练的志愿者、政府的政策研究员等。正是这次地震救援将国外更多的先进经验带到国内,促进了本土非营利组织进一步成长。要实现政府与非营利组织互动的最佳效果,本土非营利组织必须学习国外成熟的非营利组织的运行机制,从提高专业化素质、提高筹资能力、建立完整的突发公共事件应对机制、创新跨地域应急协同机制等方面入手,不断加强自身能力。
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