农民工非政府组织发展的制度困境
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作者: 林 典
摘要：构建社会主义和谐社会的提出，为非政府组织的发展创造了良好的氛围。但对农民工非政府组织而言，其生存和发展仍面临着严峻的制度困境。通过对农民工非政府组织制度环境的分析，可以看出正式制度环境的约束是农民工非政府组织发展面临的最严峻的困境，而非正式制度环境的约束又进一步强化了这种困境。推动农民工非政府组织的发展，是需要政府、民间、农民工非政府组织等的共同努力。
关键词：农民工；制度困境；农民工；非政府组织
中图分类号：F32文献标志码：Ａ文章编号：１６７３－２９１Ｘ（２００9）02－０034－03
中国目前的农民工数量已达2亿多。按照国家确定的2020年城镇化率要达到56％的指标，今后每年还会有1 300万农民进入非农产业、跨入城镇，融入工人阶级队伍。①面对如此庞大的群体，以及其所带来的种种社会需求，当前政府即使有心去满足这一群体的需求，但还缺少足够的能力来应付这一局势。在政府失灵的情况下，社会需要借用另一种力量的参与。据有关报道，从2002年开始，珠三角地区专门为农民工免费维权的非政府组织进入蓬勃发展阶段，从2002年至2003年间，一年内新成立的此类组织有10多个。②由此，以农民工群体为服务对象的农民工非政府组织得以形成和发展。
和谐社会的建构必然离不开农民工的和谐生活，而农民工非政府组织的发展对于协助国家解决农民工问题，促进和谐社会的建构有重要的作用。从适应社会需求的角度来说，中国农民工非政府组织的发展势头应该良好，然而，实际情况是农民工非政府组织的发展受到了很大的限制，种种因素使得许多希望参与农民工非政府组织发展的人士都“望而却步”。因此，本研究结合笔者的一些实际经历，从制度的角度尝试探讨农民工非政府组织发展的约束，希望能够达到通则性的认识。
一、对农民工非政府组织的概念界定
“非政府组织”（NGO，Non-Governmental Organizations）是一个舶来品，其通常与“非营利组织”（NPO，Non-Profit Organizations）、“第三部门”（The Third Sector）、“独立部门”（Independent Sector）、“慈善部门”（Charitable Sector）、“志愿者组织”（Voluntary Sector）、“民间组织”（Civil Groups）等概念混合使用。目前，关于非政府组织的概念比较受认可的是通过“结构―功能”的角度进行的界定，该观点着眼于组织的基本结构和运作方式，认为凡是符合组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性这五个条件的组织就是非政府组织。
有鉴于此，本文所欲探讨的农民工非政府组织指的是：由农民工群体自发组织成立并运作的，为农民工群体提供服务，具有非政府性、非营利性、组织性的公益组织。该组织必须满足：（1）组织是农民工自发组织成立并运作的；（2）组织是为农民工群体提供服务的；（3）组织满足非政府组织的特性，即非营利性、非政府性、独立性、公益性。
二、农民工非政府组织发展的制度困境
诺思将制度分为正式制度（正式约束）与非正式制度（非正式约束）两种类型。其中正式制度是指人们（主要是政府、国家或统治者）有意识创造的一系列政策法规，包括政治规则、经济规则和契约。而非正式制度是指人们在长期的交往中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成代代相传的文化的一部分，它包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等。
根据诺思对制度环境的分类，农民工非政府组织所应对的制度困境约束可从正式制度环境和非正式制度环境来进行探讨。
1.正式制度环境的约束
对于非政府组织而言，正式制度环境直接构成了其生存所赖以维系的法制基础。从宏观的层次上来说，农民工非政府组织是农民工结社自由的体现，受到宪法的保护。但由于中国现行的法律体系中还没有一部管理农民工非政府组织的一般性法律，关于农民工非政府组织在国家政治生活和社会生活中的性质、地位、作用、活动范围等的规定主要是一些行政法规的规定。而在这些法规中，国务院颁布的《社会团体登记管理条例》是最重要的法规，它所确立的管理体制是目前中国关于非政府组织管理的核心制度。但该法规对于农民工非政府组织的形成和确立具有明显的约束。根据《社会团体登记管理条例》中第三条规定，农民工非政府组织可以有两种注册方式。第一种是寻找一个业务主管单位，然后到登记部门登记。第二种是成为单位社团，在“机关、团体、企事业单位内部经过本单位批准成立，在本单位内部活动的团体。”但对于农民工非政府组织而言，通过当前这两种注册方式获得注册是很难的。
（1）难以通过第一种方式注册
首先，《社会团体登记管理条例》第九条规定：“申请成立社会团体的成立，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。”因此，农民工非政府组织要获得登记首先需要找到业务主管单位的审查同意。而业务主管单位指的是该条例第六条规定：“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织。”
其次，该条例对申请成立的社团的会员数、资金、规模等进行了限制。如条例第十条中的规定：“成立社会团体，应当具备下列条件：（一）有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员综述不得少于50个；……（五）有合法的资产和经费来源，全国性的社团有10万以上的活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上的活动资金。”①同时，该条例第十三条中还规定：“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立。”
作为业务主管需要承担对社会团体的监督管理的责任，如社团法中第二十八条和第三十七条的规定，而农民工的问题又涉及到地方政府、地方企业和地方居民等多重的利益的关系，出于“成本－收益”分析，“多一事不如少一事”，而且条例没有明确规定行政部门一定要成为某个农民工非政府组织的业务主管。因此，加上成立时需要准备的资金等物质的限制，使得农民工非政府组织获得民政部门的登记非常困难。
然而，即使农民工非政府组织满足了登记中的程序，其还要面对登记主管部门的限制。1999年国务院发布了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强民间组织管理工作的通知》，其中有这样一条规定：“各地民政部门要严格控制业务宽泛、不易界定的民间组织，禁止设立气功功法类、特定群体（退伍军人、下岗待业人员、打工者等）类、宗族类和不利于民族团结的民间组织以及与国家法律法规相悖的民间组织。”②从《通知》中可以看出国家是有意限制成立打工者类的非政府组织，但何为打工者？打工者类的民间组织具体包括哪些组织等等问题？《通知》中都没有给予说明。虽然登记主管部门操作起来有很多的回旋余地，但社团法中第二十七条和第三十七条同样对登记主管部门所应承担的责任进行了规定，在“成本―收益”的考虑下，登记主管部门同意农民工非政府组织的登记会困难很多。
可见，当前通过《社会团体登记管理条例》进行注册对于农民工非政府组织来说是非常困难的。
（2）难以通过第二种方法注册
《工会法》第三条规定：“在中国境内的企业、事业单位、机关中以工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者，不分民族、种族、性别、职业、宗教信仰、教育程度，都有依法参加和组织工会的权利。”可见，农民工可以通过《工会法》的规定在所工作的企业内部注册为单位社团，或通过组建产业工会的方式挂靠在上一级的工会名下。如《工会法》中第十二条规定：“统一行业或者性质相近的几个行业，可以根据需要建立全国的或者地方的产业工会。”《工会法》虽然规定了农民工也具有参加和组建工会的权力，但要真的通过《工会法》的注册对于农民工来说又困难重重，表现在：首先，工会只能在本单位内部活动，而且工会的资金和物质都主要是来自本单位，如《工会法》第三十六条和第三十八条的规定。对于想帮助工人维权的农民工组织而言，厂方能够支持的很少，而且农民工组织要成为单位社团，其员工还必须要在该单位内部工作，活动范围也不能超出本单位，这些限制使得农民工获得单位内注册很难。其次，获准成立需要报上一级工会批准，但《工会法》并没有对上一级工会接受申请的职责义务等进行规定，这使得这中间存在着很多回旋余地。
因此，通过《工会法》获得组建工会的方式对于农民工非政府组织来说是困难重重。
除了很难能够获得社团登记外，相关的行政法规还进一步规定了对于未登记的非政府组织的措施。如《社会团体登记管理条例》第三十五条规定：“未经批准，擅自开展社会团体筹备活动，或者未经登记，擅自以社会团体名义进行活动，以及被撤销登记的社会团体继续以社会团体名义进行活动的，由登记管理机关予以取缔，没收非法财产；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予治安管理处罚。”2000年4月民政部发布了《取缔非法民间组织暂行办法》，其中第2条规定：“具有下列情形之一的属于非法民间组织：（一）未经批准，擅自开展社会团体筹备活动的；（二）未经登记，擅自以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动的；（三）被撤销登记后继续以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动的。”③
可见，农民工非政府组织不采取注册的方式还要面临着很大的被取缔的风险。虽然宪法赋予了农民工的结社自由权，但在正式制度环境的约束下，农民工非政府组织的生存受到了很大的威胁。
2.非正式制度环境的约束
对于农民工非政府组织而言，它面临的非正式制度不仅包括传统文化观念、意识形态上等文化观念，也包括“潜规则”，即官员对农民工非政府组织的态度，以及政治文化和政治传统对非政府组织的习惯性倾向。
（1）“潜规则”的约束
中国经过长期的反帝反封建斗争最终建立了人民民主专政的社会主义国家，但由于国家间意识形态上的差异，自建国以来，面对着国际上敌对国家的意识挑衅，执政党需要时刻保持“政治敏感性”。而鉴于苏联“民主主义改革”的失败导致最终解体的教训，以及“西方自由主义”对中国进行“和平演变”的警惕，使的许多官员对非政府组织存在着一种惧怕的心理，一是担心非政府组织过分发展会失去控制，造成尾大不掉；二是担心一些非政府组织在成长壮大后会跟政府对立，成为党和政府的对手。因此，对于非政府组织十分警惕，始终有一种防范的意识。尤其是对于那些涉及政治、民族、宗教、人权、意识形态问题的非政府组织，对于那些国外非政府组织和基金会以及与之联系密切的非政府组织，一些领导干部更多地表示出防范和管制的态度，限制其发展。
对于农民工非政府组织，由于其活动常常会牵涉到政府的利益而为政府所疑虑。如某官方人士说的，外来工民间维权组织的活动涉及到一个为政府所敏感的问题――外来工的权益问题。而外来工的权益涉及到劳资关系、当地利益、人权等问题，一旦政府给予它实质性的支持，等于是倡导了这样的活动和目标。同时，政府也要承担起相应的责任和风险。因此，对于农民工非政府组织，一些党和政府部门的领导更多的表示出防范和管制的态度，更多亮起“红灯”，并适时下发文件以限制其发展。例如，1999年国务院下发了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强民间组织管理工作的通知》，其中有这样一条规定：各地民政部门要严格控制业务宽泛、不易界定的民间组织，禁止设立气功功法类、特定群体（退伍军人、下岗待业人员、打工者等）类、宗族类和不利于民族团结的民间组织以及与国家法律法规相悖的民间组织。由此可见当前国家对于农民工非政府组织的考量。
（2）重政府轻民间观念的约束
中国是具有五千年历史的文化大国，具有浓厚的文化底蕴。受儒家文化的影响，国人在思想深处存在着一种权力崇拜的思想。加上中国几千年来的专制统治的历史，使得对官僚文化崇拜的思想尤为根深蒂固。王亚南曾指出：“中国人的思想活动，乃至他们的整个人生观都拘囚锢蔽在官僚政治所设定的樊笼中”。这种对权力崇拜的思想使得民众形成对政治权力的依附性、臣属性、顺从性，缺乏自主独立意识。官府是民众意识中最正统的组织，一旦遇到灾荒，民众首先想到的是向官府求助，对官府的信任永远超过对民间组织的信任。
由于中国传统文化中的这种重官府轻民间的思想，大多数民众习惯性的认为非政府就是反政府，就是一种民间秘密组织。加上改革开放以来，一些不法分子利用法制上的空缺以中介组织从事传销、秘密结交等非法活动，这使得大多数民众对于非政府组织会保留有一种质疑的态度，甚至是一种误解。据北京大学法学院妇女法律研究与援助中心反应，许多人习惯于认为民间就是非政府，就是非组织、无政府状态，由此导致组织在开展活动的过程中备受“关注”，并经常有“敏感”的遭遇。
对于农民工非政府组织而言，传统的支持对于其获得生存的根基具有非常重要的意义。但是，当前传统观念中重官府轻民间的思想使得农民工非政府组织获得传统的支持受到了很大的约束。
三、结论
组织理论认为，所有的组织都是在制度环境里运行的，而技术环境和系统的许多方面是依赖于制度基础的。通过对制度环境的约束分析，可以看出正式制度的约束使得农民工非政府组织失去了通过社团法获得身份合法性的途径，处在既注不了册，但不注册又得冒很大风险的两难境界中。由于无法获得合法的社团身份，农民工非政府组织就不能够享受到社团身份所带来的财务上的优势，在无法通过社团法人的身份获取财务资源的情况下，组织需要变更不同的财务渠道以应对生存的压力。环境的压制以及财务上的不足又进而不利于组织人力资源的获得，加大了它的生存压力。此外，非正式制度的约束使得农民工非政府组织不仅需要去获得服务市场的认同，同时，还需要设法不引起“潜规则”的限制，以获得生存的机会。由此可见，当前环境下农民工非政府发展的困境之大。
当前，构建社会主义和谐社会的提出，为非政府组织的发展创造了良好的氛围。但以服务农民工群体为目标的农民工非政府组织而言，其仍然面临着严峻的发展考验。如何接纳和引导农民工非政府组织的发展，是需要政策制定者、研究人员和实务工作者共同努力的。
参考文献：
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[责任编辑 张宇霞]
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