关于完善我国农业政策性金融的思考

来源:用户上传      作者: 刘博雅

　　摘要：我国农发行当前存在着在经营管理过程中缺少法律规范；资金来源不足，融资能力低；业务范围狭窄；不良贷款数量大，处理不良贷款的能力较低；缺乏信用风险控制，经营风险大等主要问题。针对存在的问题，可以采取完善农业政策性金融法律法规体系，建立良好的法律环境；拓宽资金来源，提高融资能力；调整职能定位，拓展业务范围；优化资产结构，提高资产质量；完善风险防范化解机制等措施，以期使农发行通过改革和完善能够更好的发挥支农的作用。
　　关键词：农业；农业政策性金融；农业发展银行
　　中图分类号：F320
　　文献标志码：A
　　文章编号：1673-291X(2007)10-0062-03
　　
　　一、当前农业政策性金融面临的问题
　　
　　1994年，中国农业发展银行的建立标志着一个建立在社会主义市场经济体制下，专门从事农业政策性金融服务的现代农业政策性银行的诞生。经过10多年的运行实践，农发行在贯彻执行国家农业产业政策、加快农村金融体制改革、促进农村经济发展等方面发挥了重要作用。但由于其成立时间不长，经验不足，加之经济体制和经济形势的变化，农发行在经营管理中逐渐出现了一些问题，严重地影响了农业政策性金融职能作用的发挥，所以加强和完善我国的农业政策性金融成为了一个重要的课题。
　　(一)农业政策性金融在经营管理过程中缺乏法律规范
　　在国外，政府基本上都制定了针对农业政策性金融机构的专门法律法规，内容包括其组织领导体制、业务范围、资金来源与应用等方面。因为有法律的保障，农业政策性金融机构能够依法、规范管理。例如，日本的《农林渔业金融公库法》、美国的《联邦农业信贷法》等。但我国在1995年出台了《中央银行法》和《商业银行法》后，有关农业政策性金融的相关法律却迟迟没有出台，农发行主要依据《中国农业发展银行章程》、《粮食流通条例》等政策规定进行运营，导致在经营管理过程中缺乏必要的法律规范，法律地位无法得到确认，业务经营活动受到了很大的影响，如农发行的业务经营活动经常受到各部门干预，收购资金经常被挤占、转移，这与农业政策性金融缺乏完善的法律保护有着一定的联系。
　　(二)资金来源不足，融资能力低
　　我国在1994年建立农业发展银行时，考虑到我国金融市场的状况，即刚刚起步，规模有限，且政策性银行难以从金融市场上筹措到足够的资金，所以政府将其资金来源界定为财政拨款、向金融机构(主要是商业银行)发行金融债券等。但这两种资金来源要受到国家财政运行状况的影响，而我国这样的发展中国家的财政资本其供给能力是有限的。为了及时解决农业政策性银行的资金来源问题，中央银行再贷款成为农业政策性银行的一个主要资金来源，由图中可以看出在2003年，农发行向央行再贷款金额占其总负债的比例高达91%，即使在2005年，农发行减少了再贷款的数量，这一比例也达到63%。而农发行尚没有开展境外筹资业务，也不能吸收存款，所以其资金来源存在结构不均衡，资金来源十分单一的问题。
　　
　　同时，从中央银行的角度来看，农发行的资金来源主要依靠人民银行，数量之大、占中央银行贷款总额数量之高、借用期限之长，与国外相比是比较少见的。而中央银行也因为巨额再贷款成为了农发行的最后贷款人，这样下去一方面造成中央银行为了支持农发行解决粮棉收购问题而大量发行基础货币，影响了基础货币的投放，不利于保持通货稳定，进行宏观调控；另一方面，如果不增加再贷款，农发行将会没有资金来源，造成资金短缺，影响正常业务的开展。由此而逐渐形成了一种因为农发行的信贷资金需求而形成的基础货币倒逼机制。
　　(三)农业发展银行的业务范围较窄
　　从1998年开始，为了配合粮食流通体制的改革，国务院决定将农业开发性贷款和粮棉加工企业贷款业务从农发行划出，目前农发行的业务基本不涉及到农业生产结构的调整，仅限于为粮、棉、油等农副产品收购提供贷款，实行收购资金的封闭管理，因而变成了单一的粮棉收购银行，表中表明了这种情况。随着粮食购销体制的改革，粮棉市场的全面开放，农发行的业务活动范围受到了极大的限制，贷款规模大幅度下降，职能单一的问题十分突出。
　　
　　即使如此，在支持粮油流通方面，农发行的问题也是很严重的。近些年来，棉花购销已经市场化，同时，随着粮食购销市场化程度的提高、购销主体的多元化，国家拥有的粮棉购销企业比例明显下降，过去粮、棉购销企业独家经营的格局被打破，农发行独家供应收购资金的格局也逐渐被打破。因此，以购销信贷为主的农发行的资产业务也在日益萎缩。据统计，在2002年放开粮食购销市场的8个主销区省份，农发行的粮油购销贷款比上年下降了56%。与此同时，一些带有公益性的经济活动，如农业生产综合开发、农业科研项目投入及农村基础设施建设等项目，由于业务限制却难以得到政策性资金的扶持。
　　(四)不良贷款数量大，处理不良贷款的能力较低
　　不良贷款对我国金融业的影响是非常巨大的，这不仅仅表现在商业性银行，农业政策性银行也同样存在着这样的问题。2005年末，农发行贷款余额为7 871亿元，其中，粮食贷款6 353亿元，棉花贷款1 255亿元；在全部贷款中，短期贷款3 545亿元，占全部贷款余额的45%。按照五级分类，农发行的不良贷款比例较高。由于财政的历年补贴不到位而形成的不良资产的历史累积，在农发行账面形成了大量风险资产。
　　作为农业政策性银行，它也应该与商业性银行一样，讲求安全性。但不良贷款规模太大，必将会影响到农发行的可持续发展能力和资金的再投放能力，给其安全性经营带来巨大的压力。所以，对于农发行的不良贷款问题同样不可小视。然而，目前我国一些部门对于农发行不良贷款的问题的认识存在误差，认为它是政策性银行，不良贷款比率较高是正常的，加之国家会给农发行财政拨款，为其提供发行金融债券的担保，所以农发行没有处理不良贷款的顾虑，对于不良贷款的处理没有足够的重视，缺少必要的清理手段和机制，处理不良贷款的能力较低，使其积累了大量不良贷款。
　　(五)缺乏信用风险控制，经营风险大
　　从经验来看，具有完善风险管理体制的农业政策性银行都获得了成功。许多国家为了防范农业政策性银行的信用风险都建立了完善的组织结构体系及流程管理体系，并且运用科学的、以数据分析为基础的决策系统和风险评价系统。
　　从农发行自身来说，由于是国家财政提供资金建立，它的风险都由国家承担，不需要过多考虑风险问题，这就导致出现农发行发放贷款不计规模、贷款不计利息、偿还不计期限等问题。另外，一方面粮棉购销企业既要按照政府定价收购农副产品，又要按市场价格销售，导致这些企业无法规避价格风险；另一方面，由于近年来我国粮食生产出现了供大于求的状况，导致粮食难以顺利按照既定价格出售，长期库存积压。所以，从某种程度上来说，农发行的经营风险是在进一步加大的。
　　从上面五点可以看出，从某种程度上讲，单一的资金来源、快速增长的不良资产、日益增加的亏损，已使农发行成为政府的沉重负担；业务单一、资产闲置、资金运营效率低下，也使其已无法实现政策性金融机构自身的可持续发展，对于农发行的改革迫在眉睫。
　　
　　二、完善我国农业政策性金融的几点建议
　　
　　(一)完善农业政策性金融法律法规，建立良好的法律环境
　　市场经济稳健运行依赖于规范的法律制度，所以市场经济也就是法制经济，农业政策性银行作为市场经济运行过程中不可或缺的一个主体，也应该有规范的法律法规对其活动进行规范。各国一般都有相应的法规、制度来规范本国的农业政策性金融机构的活动，对组织领导体制、业务范围、资金来源及运用、财政税收等作出规定。如日本的《农林渔业金融公库法》、美国的《联邦农业信贷法》、印度的《国家农业和农村发展银行法》等。立法中明确界定了农业政策性金融机构与政府、中央银行和企业等各方面的关系，以摆脱外部的干预，维护自身权益。建议我国尽快出台《农业政策性银行法》，以规范农发行和政府部门的行为，以保护农业发展银行、借款人、存款人和其他客户合法权益，规范农发行的经营管理，提高信贷资产质量，维护金融秩序。

　　(二)拓宽农业政策性银行的资金来源，提高其融资能力
　　一方面来说，农发行政策性金融职能的发挥有赖于长期、稳定、低成本的资金来源，要提高抵御和防范风险的能力，也需要具有稳定的资金来源。因此，除常用的由国家财政拨款、向中央银行再贷款、农发行向国有商业银行发行金融债券外，提高农村政策性金融机构的融资能力，寻求长期并且稳定的资金来源，需积极开创新的融资渠道；另一方面，现实情况是政府财政运行紧张，国债发行规模大，想要依靠政府加大财政投入已经不太现实。因此，要发挥农业政策性金融在国民经济和社会发展中的作用，也必须找到更好、更有效的融资渠道。国外的经验值得我们借鉴，如印度农业发展银行的资金来源有现金存款、通知存款、政府债券、银行债券、股本金等应有尽有，并各占相当比例，资金来源十分广泛。
　　拓宽农业发展银行的资金来源，基本的渠道有三条：
　　1.充实农发行的资本金。银行最基本的资金来源就是资本金，它是银行开展业务和发展的基础和前提，一个银行所拥有的资本金的多少，标志着银行资金实力和承担风险能力的大小，所以国家应该通过拨款充实农发行的资本金。如法国农业信贷银行在长达50年的时间里，国家的资金支持几乎成为其全部中长期贷款的来源；日本农林渔业金融公库由财政投资创建而成，50%以上的资本金由政府出资。同时，由于农发行是政策性银行，业务经营主要体现国家的政策方向，那么由国家财政拨给的资本金占其信贷资产的比重，还应大于国有商业银行和其他银行。
　　2.间接利用社会储蓄。包括吸收农村养老统筹基金、医疗基金、邮政储蓄存款等作为农发行的资金来源。这样做可以降低农发行的筹资成本，符合筹资低费用、低成本的要求。
　　3.吸收社会公众存款。从国外政策性金融机构看，有的不吸收公众存款，有的吸收公众存款，如法国农业信贷银行吸收的存款总额占其资金来源的50%以上。对此，在这方面我们也可作些尝试。
　　(三)调整职能定位，拓展业务范围
　　当前，农发行已经实现了对农副产品收购资金封闭管理的运行目标，并在建立后的10多年时间里在一定程度上促进了农村经济发展的客观需要。但是针对其业务范围较狭窄，职能定位不准的问题，农发行应立足于现在的职能，积极适应粮棉流通市场化改革的需要和农村经济发展的新形势，拓展新的职能，适当增加业务种类。第一，支持农业基础设施建设和技术改造，为农业发展提供后备力量。第二，要支持农产品加工和农产品市场建设，提高农业的综合效益。第三，支持农业环境治理，保证农业可持续发展。第四，支持农业生产和产业结构调整，增强农业开发的功能。农发行从事其他农业政策性金融活动，将更加有利于农业和农村经济的发展，更加符合国家的对于解决三农问题的相关政策，充分发挥农业政策性银行的作用。
　　(四)优化资产结构，提高资产质量
　　农发行要吸引多元化产权主体参与筹资，提高农业性政策金融的运行绩效，必须改善现有资产结构，强化资产质量。可以考虑通过以下几个方面的调整来实现：第一，加强对资金的调度管理，尽可能减少无效资金占用，严禁违规挪用资金，从而提高资金使用效率。第二，加快金融产品创新，开发适合农村金融市场需求的产品，尽可能提高经济收益。第三，开展银行间的拆借业务，对从事农业生产、开发服务的商业性金融机构给予资金支持。第四，发展农业政策性银行的中间业务，开展咨询、评估、为农业高新技术项目融资的担保业务，优化资产结构。
　　(五)完善农业政策性银行的风险防范化解机制
　　随着粮棉流通体制市场化改革的不断深入，对于农业政策性银行的贷款管理也应该转向以风险控制为主。一是要出台新的信贷管理办法，以风险控制为中心，探索防范信贷风险的长效机制，切实加强信贷管理，提高信贷资金使用效益，把信贷资金风险降到最低限度。二是要借鉴国际国内商业银行的经营管理办法，为农业政策性银行所用，用市场化的经营理念管好用好信贷资金。三是建立贷款责任人管理制度，强化管理责任约束。四是妥善处置历史遗留的风险资产，由于政策等原因粮棉企业形成的历史包袱较重，在农发行形成了大量风险资产，为促进其健康发展，各级政府应尽快处置上述政策性原因形成的大量风险资产。
　　
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　　[责任编辑 张 凌]

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