中小企业税源监控研究

来源:用户上传      作者: 王晓芳

　　提要就税源监控而言，我国对重点税源的监控日益完善，而对中小企业的税源监控关注较少。本文针对中小企业税源监控中存在的问题，分析原因，探索对策，寻求有效解决途径。
　　关键词：中小企业；税源监控；对策
　　中图分类号：F81　文献标识码：A
　　
　　税收理论界对全国性的税收流失做了许多的分析研究，有学者认为每年流失税收在4，500～5，000亿元左右。考虑到中小企业的工商税收占全国工商税收总额的40％，以此推算，则中小企业税收流失应在1，800～2，000亿元的规模上。相对大企业而言，中小企业由于自身的特点，税收上更难以管理，税务部门对其监管力度也相对较弱，因而这种测算方法得出的数据还是相当保守的，所以现实中加强对中小企业的税源监控迫在眉睫。
　　
　　一、中小企业税源监控存在的问题
　　
　　(一)缺乏规范的中小企业税源监控组织保障体系。一是缺乏专职机构。目前，多数税务机关只设立重点税源监控部门，未设立专门进行中小企业税源监控管理的部门，个别地方虽成立了中小企业管理科，但人员少、素质不高、管户多、职责广，造成税源监控工作表面文章多，而真正做到实处的少之又少；二是缺乏系统、规范的监控流程和方案。税收实践中，对中小企业的税源监控没有工作规程和总体方案，缺乏规范的程序和运行机制，没有量化的考核办法和标准，使中小企业税源监控职责不清、责任不明，监控效率低下。
　　(二)税务部门对中小企业税源监控不力。由于机构、岗位设置及职能划分不科学，导致税源监控管理失控。具体表现为“两多一低”：(1)异常申报户多；(2)漏征漏管户多。从客观上讲，主要是纳税人受利益驱动，纳税观念淡薄，再加上普通发票、收款收据的滥用，给税收征管增加了难度。从主观上讲，主要是对中小企业管理监控跟不上，查处不了，税收流失不能得到有效控制；(3)税负率偏低。
　　(三)现行征管模式存在问题。1994年我国推行了分税制财政体制改革，开始实行新税制。税收征管改革提出了“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”的新型征管模式框架，强调税务稽查的“重中之重”也位，组建了专门的稽查部门机构，使征管力度大大加强。但是，这是一种事后的检查监督，对事前的税源监控管理不足。这种新的征管模式对中小企业的税收管理不相适应，提高了税源监控的难度。中小企业相对来说纳税意识淡薄，自主申报能力不强，企业管理人员和财务人员素质偏低，放弃管户制度，片面强调中小企业自主申报，会带来申报数据不实、税源底数不清、户籍管理混乱等问题。中小企业经营方式灵活，流动性强，过于依赖计算机网络对中小企业进行监管会造成许多漏洞。在缺乏配套措施的情况下，推行集中征收，会加重部分中小企业的税收负担，提高其税法的奉行成本。对中小企业的税收管理重点放在稽查环节也不适合，中小企业数目众多，单位税额较少，对其进行全面稽查，成本相对更高。总之，新的征管模式下没有必要的配套措施，使得中小企业的税源更易流失。
　　(四)税务人员责任淡化、权利寻租，造成税收流失。在税源监控中，税务人员是最主动、最活跃的因素。政府要依靠税务人员来监控纳税人行为以及执行税法，因此税务人员在税收监控中起着决定性的作用。为确保税收的监控系统和执行系统是有效的，政府就必须确保收税者是称职的、廉洁的。征税者首先必须学会如何监控纳税人的行为。由于纳税者总是试图最小化他们的纳税义务，因此往往通过隐匿资产情况来达到逃税目的。如果收税人不能充分了解他们应税资产情况，就会造成税源流失。但是，目前大多数情况是税务人员的责任心不高，由于税务部门内部的激励机制、制约机制以及信息传导机制不健全，导致干多与干少、干好与干坏甚至于不干待遇都相差不大，出现人浮于事、内耗严重等现象。尤其是现行征管体制中的征收、管理、稽查相互分离，各环节缺乏制约和信息传导机制，相应的岗位职责体系尚未建立，人员配置未到位，造成管户与管事相脱节，只管事不管户或者管事不落实，“疏于管理、责任淡化”的现象时有发生。虽然各基层管理局基本都成立了内勤组与外勤组，但由于机构改革后外围管理人员大幅减少，对纳税人的生产经营情况掌握较少，外勤组不能向内勤组提供有效的税源监控信息，而内勤组基本上是坐等报表，只掌握已登记纳税户是否缴纳税款、发票是否正常等情况，无法实施全域性监控，导致税源流失。另外，税收活动中税务人员利用权力进行寻租，以税谋私现象也时有发生，而且已经成为社会普遍关注的一个严重问题，从而造成存量税源减少。
　　
　　二、加强中小企业税源监控的途径
　　
　　(一)更新中小企业税源监控管理理念。多年来，我们大多注重税收的收入结果，而较少从源头进行考虑；大多站在征税人的立场，较少站在纳税人的立场进行考虑；多数情况注重事后的弥补，而较少注重事前的防范。要加强与完善税源监控，促进税收管理效率，必须树立以下几种观念：1、树立防患于未然的观念；2、树立纳税服务观念；3、树立税收效率观念；4、树立依法治税观念。
　　
　　(二)提高税务机关对中小企业税源监控的能力
　　1、建立有效的户籍管理机制。户籍管理是税收征管工作的基础，没有完善的户籍管理制度，有效的税源监控将无从谈起。因此，要加强户籍管理，实现“一户式”管理。税务登记是税收征管工作的基础，同时也是目前税收征管工作的“瓶颈”艺一，税务登记与工商登记的巨大差距已成为长期以来困扰税务管理的一个难题。新征管法出台后，规定了“工商行政管理机关应当将办理登记注册、核发营业执照的情况，定期向税务机关报告”，税务机关要以此为契机，加强部门交流协作，同工商部门建立信息共享制度，定期传送户源动态，对中小企业所有工商登记信息采用计算机电子数据格式进行交流与实时动态比对，实现工商登记户与税务登记户的自动动态监管，提高税源监管质量和效率，减少漏征漏管户。户籍管理不但要严格税务登记管理制度，全面掌握所辖纳税人税务登记的各项登记事项，加强登记环节的管理，还要及时了解和掌握与户籍管理相关的各类动态情况。要及时归纳、整理和分析户籍管理的各类信息，从中发现问题、解决问题，强化和细化管理，建立健全每个中小企业户籍管理档案，并通过信息化实现纳税人户籍资料的“一户式”存储管理，把散存于税收征管各个环节的征管资料和各类静态、动态征管信息，按纳税人加以归集，依托信息技术实行“一户式”管理，使之能够反映纳税人履行纳税义务的全貌。“一户式”管理包含两方面内容，既包括纸制资料的归集，又包括数据信息的整理，做到调用方便、信息共享、查询分析监控及时有效，全面提高税收征管的质量和效率。
　　2、加强对中小企业的纳税申报管理

和税务稽查。纳税申报是税收征管的一项重要制度，不仅可以培养纳税人的纳税意识，而且是税源监控资料的重要来源。一是改进申报方式。针对中小企业多样化的特点，应允许和鼓励其采用多种方式进行纳税申报，如邮寄申报、电话、传真申报、网上申报等。对于实行定额征收的中小企业，可实行“双委托”，即纳税人委托银行缴税，税务部门委托银行收税，以入库代申报的简便形式。目前，我国多样化申报方式正逐步开展，需解决的问题主要有三方面：(1)应尽快取消申报方式的批准制，让纳税人充分享有申报方式的自由选择权；(2)应重视信息化工作，加快网络建设，重点试行和推广网上申报方式，并积极探索个性化的申报服务；(3)着力解决多种申报方式存在的问题。如，新的申报制度减少了纳税人与税务部门接触的机会，削弱了税务部门直接监管的职能。有些地区对中小企业强制推行某种申报方式，加重了纳税人负担。对于这些问题，税务部门应采取加强宣传、提高服务水平、建立定期回访制度等办法予以解决；二是采用申报激励措施。针对中小企业主动申报意识不强的问题，要采取措施，引导其依法自主申报。(1)改进申报服务。增强服务意识，提升服务理念，纳税服务不能停留在免费提供饮水、眼镜这些表面文章上，要结合中小企业的特点，分析其现实需要，提供个性化的、丰富便捷的纳税服务。如，开设专门对应中小企业的纳税咨询窗口、电话语音信箱、网站，简化申报手续，合并申报表等；(2)借鉴国际经验，对财务制度健全、依法纳税申报的中小企业给予一系列申报程序上和税收上的优惠。
　　税务稽查是税收征管工作的最后环节，也是税源监控的最后手段。税源是否流失，纳税人申报是否真实，都要通过税务稽查来确认。因此，税务稽查在税源监控中的作用是巨大的，不可缺少的。(1)建立健全稽查组织和税务检察机关的各项工作制度，规范检查行为，加大检查力度和打击偷、骗、逃、抗税等税收违法犯罪的力度；(2)改进和完善检查方法、手段，结合计算机网络的推广应用，不断提高检查的广度和深度以及检查水平与效率；(3)进行税务稽查时，不能仅仅就账查账，还要善于发现一些账外的东西，从纳税人的生产经营及当地当前经济状况联系起来综合分析，找出纳税人可能存在的账外涉税行为，严堵税源流失。
　　3、加大发票的管理力度。针对当前发票管理不善，纳税人销售货物不开发票，搞大头小尾，伪造虚开增值税专用发票现象大量存在，笔者建议：一是继续全面推行“以票管税”，加快“金税工程”建设，加强增值税专用发票的交叉稽核，全面防止和遏制利用增值税专用发票进行偷骗税犯罪活动，减少税款流失，掌握纳税人的生产经营行为和税源变化；二是加强发票的管理，重申单位和个人在购买商品、接受经营服务以及从事其他经营活动支付款项时，应当向收款方索取发票。应提倡每一个公民在购买商品、接受服务支付款项时，都要取得发票，以尽一份公民的责任；三是不索取不符合规定的发票。所谓不符合规定的发票有三种情况：(1)发票本身不符合规定，如白条；(2)发票开具不符合规定，如涂改、不是一次性填写等；(3)发票来源不符合规定，如从其纳税人购买发票等。如果取得这些不符合规定的发票，将不能完整、准确、真实地反映经济交往事项的全貌，影响会计核算，侵吞国有或集体财产，逃避税收监督，造成国家税款流失，因此必须加大发票的管理力度，杜绝索取不符合规定的发票。
　　4、建立中小企业税源监控指标体系。由于各地的经济发展水平相差很大，企业的经营情况千差万别，税务部门对中小企业进行纳税评估时，必须按照当地的经济发展水平制定合适的纳税评估指标。一般来说，税源监控体系中纳税评估基本指标应该包括以下内容：(1)财务类指标：注册资本、投资额、销售变动率、毛利率、成本毛利率、负债率、利润率等；(2)生产经营类指标：各种收入、销售、投资、出口、关联交易等；(3)评税指标：登记率、申报率、税负率、税负变化差异、入库率、立案情况、发票使用缴销情况等；(4)外部信息：国地税信息、银行资金的使用与信用、工商登记注册及处罚情况、海关记录、财政和公安信息及国外收入等；(5)同类行业信息：生产经营状况(小时量、利润率、库存量、负债率等)、国际国内市场价格等。除进行大量的指标测算、数据对比等定量分析外，监控人员还要对行业、企业情况做详细了解，将定性分析的税源监控与定量分析的税源监控有机结合起来。将可疑的监控对象反馈给稽查部门，使稽查部门的稽查对象更有目的性和有效性，以此来提高税务部门的征效率。
　　
　　三、完善现行征管模式
　　
　　(一)完善纳税申报制度。纳税申报是现代税收征管流程的中心环节，也是我国税收征管目标模式的基础和重点。建立严格的纳税申报制度，对加强税务管理，培养纳税人的主动申报纳税意识，税务机关及时掌握分析税源情况都有积极意义。
　　1、提高申报质量，确保申报真实性，防止虚假申报。纳税人、扣缴义务人对纳税申报应具有法定的可信度。但是，现实生活中申报数与实际应税数确有差数，有多大差数难以预测。税务机关应立足相信多数申报是真实的，但也要看到却有少数纳税人受利益驱使没有如实申报。所以，税务机关必须对纳税人、扣缴义务人进行真实申报的资信教育，提高其认识，引导其积极、主动、真实申报。
　　2、申报内容必须准确、完整。包括生产经营项目、应税项目、适用税种、税目、计税依据、扣除项目及标准、适用税率或单位税额、应退税项目税额、应减税项目税额、应纳税额及财务会计报表和有关的纳税资料等，都必须真实，避免残缺不全。遗漏不报以及混淆生产经营项目，混淆不同应税项目、税率等。
　　3、按规定期限办理申报应纳税额，不得顺延或推到下期申报。如果企业遇到特殊情况需要延期申报的，税务机关应该按照法律法规的规定，严格按程序进行审批。已办理税务登记，尚未发生应税经营，或在纳税期限内享受减免税优惠的，也应按期申报。
　　4、加强税务机关内审和外审的结合。在纳税申报期内税务机关受理的申报量很大，税务人员只能进行申报表上各项目间的逻辑审核，审核发现疑问、错误、异常申报，进行核实纠正，对申报异常中深层次的问题仅依靠内部审核是不够的，特别是对零申报，应有计划、分期走出办公室，深入到纳税人、扣缴义务人的现场，进行实地了解审核，通过了解审核纠正其错误。同时，把申报质量作为诚信纳税的重要内容进行考核，对纳税人、扣缴义务人纳税申报率、真实率、准确完整率分类管理，以提高申报的真实率，对虚假申报的，应依照法律责任严肃处理。
　　(二)完善税收管理员制度。税收管理员的主要职责应包括：税收政策宣传送达、纳税咨询辅导；掌握所管辖范围的税源户籍变动情况；调查所管户的生产经营

情况、财务核算情况；核实所管户的纳税申报情况；进行税款催报催缴；开展纳税评估和税务约谈，提出一般涉税违章行为纠正处理意见；协助进行发票管理。原则上不直接进行税款征收、税务稽查和违章处罚意见工作。对税源按规模、分行业建立相应的管理机构，针对不同的纳税人，建立重点税源“驻企管理”、专业市场“驻场管理”、中小税源“划片管理”的分类管理格局。将税源管理的责任分解到科室，给税源管理员定岗位、定责任、定内容、定工作标准，建立以业绩为主的税源管理模式，促进税收管理员贴近市场、企业，从而掌握纳税人货物流和资金流信息，强化纳税评估和税源监控，实现税源和机构、管人和管事的优化匹配。对税源的管理，既包括实地了解纳税户情况、提供服务和进行必要的检查，也包括对每个纳税户的案头管理。税收管理员下户执行各项税源管理事务和进行日常检查时，要及时提出报告，按计划和规定程序进行，要规范日常检查，下户检查要有详细的书面记录，比较重要的检查要实行两人下户，进行检查要有计划性，避免重复下户，所获税源信息要记录归档，实行共享。在内部要加强“征、管、查’’之间的协调配合，对同一纳税人的信息要实现内部的互通、共享，要建立内部的衔接机制，彻底解决有户无人管、有事无人问、有责无人纠的怪现象，对纳税人的税务事宜要形成征、管、查既分工负责又紧密衔接的工作机制。
　　
　　四、加强中小企业社会综合治税
　　
　　(一)加强部门配合，构建社会化协税护税体系。中小企业的税源监控与社会经济活动有着广泛而密切的联系，难度远远大于重点税源监控。因此，我国必须建立“政府领导、税务主管、部门配合、司法保障、全社会共同参与”的协税护税工作机制。一是建立委托代征制度。地税部门分别与有关单位签订代征税款协议，依法代征税款，认真做好小税种的委托代征工作；二是建立全部综合治税工作联席会议制度。联席会由政府领导与相关部门主要负责人参加，每季度召开一次，通报情况、协调关系，依法严厉打击各类涉税不法行为；三是要出台与税收法规相配套的法律、法规，明确政府部门和经济组织负有协税护税的义务，制定其向税务机关通报有关信息等各项工作的具体办法，同时扩大税收数据的作用范围，使其他部门与税务部门在信息交换中受益，提高其支持税收工作的积极性；四是要尽快实现跨部门的计算机网络连接；五是排除重视部门利益的狭隘思想和封闭管理的传统观念，充分认识加强合作对中小企业税源进行有效监管的重要意义。
　　(二)加快税源监控多部门协作机制法制化进程。各国税源监控多部门协作机制的实质是行政协助和行政委托。对于行政协助和行政委托，法制健全的国家一般都在组织法或行政程序法中进行了明确规定，尤其是对行政协助，许多国家都对其发生、拒绝、争议及处理、协助机关的选择、协助的施行、协助费用等进行了明确且操作性较强的规定。与法制健全的国家不同，我国目前尚未出台全国性的行政程序法，对行政协助的基本原则和具体内容只在《税收征管法》中做原则阐述。社会综合治税的具体规定需要税务部门与各相关部门一一协商来确定，综合治税的成本非常高。因此，我国应尽快立法，对行政协助的条件、行政协助的拒绝、行政协助的争议及处理、协助机关的选择、行政协助的施行、行政协助的费用等进行规定，并尽快出台((税收基本法》，在((税收基本法》中再就税收行政协助的原则、税务机关与协助机关的关系、税收行政协助机关的选择、税收行政协助的程序、税收行政协助的费用等做出更加具体的规定，以提高税源监控多部门协作规定的权威性和规范性，便于税务机关及其他机关遵照执行，也可杜绝因法律缺位而导致的以对等行政合同替代法律规定现象的产生。
　　
　　主要参考文献：
　　[1]朱小庆，浅析建立和完善我国基层税源监控体系的对策，涉外税务，2010.7.
　　[2]林秀香，我国税源管理的问题与对策，中央财经大学学报，2006.6.
　　[3]安体富，西方国家税源管理的经验及借鉴，税务研究，2002.4.

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