财务预算管理探究

来源:用户上传      作者: 李亚鲁

　　提要本文以河南省属高校为例,认为在当前财政改革大环境下,全面预算管理是现代高校建设中一种具有统合作用的制度安排,政府要继续完善预算分配制度,高校要完善自身校内预算管理制度。
　　关键词:高校;预算管理;制度安排
　　中图分类号:F23文献标识码:A
　　
　　一、部门预算的实施和财政性资金监控是当前高校财务面临的大环境
　　
　　部门预算是指由政府主管预算部门编制、财政部门审核、人民代表大会审议通过的,反映部门及所属单位所有收入和支出的预算。国家为提高财政资金的使用效率,强化预算约束力,全面、准确、清晰地反映市场经济条件下政府的收支活动,建立与国际接轨的、高效实用的财政统计分析体系,不断推进国际合作与交流。河南省从2003年开始推行财政国库管理制度改革试点,并于2007年全面实施政府收支分类改革。通过改革实现了财政性资金“收入直缴,支出直拨”,克服了原财政以拨代支,高校按实际支出记账,二者在时间上、支出量上存在差异,财政支出真实性大打折扣的现象。
　　尽管改革成效显著,然而在高校财政性资金核算流程中也存在一些问题。如财政资金核拨代理环节多,银行对账信息不对称,高校预算、核算、决算不统一等问题。为此,就必须对目前高校财政性资金核算流程进行改进,真正做到预算、核算、决算相统一,以满足高校教育事业不断向前发展,同时也是提高高校财政性资金使用效率的有力保证。由此延伸,我们认为,高校年度部门决算不应仅仅是为财政服务进而解脱了受托经济责任,也要实现其能对高校主管部门和高校内部决策提供有用的信息。目前,高校年度决算报表体系还不能够发挥财务报表应有的作用因此改革我国高校财务信息披露规制势在必行。
　　
　　二、高校全面预算管理――现代高校建设中的一种具有统合作用的制度安排
　　
　　众所周知,全面预算管理是一种集系统化、战略化和人本化理念为一体的现代企业管理模式,通过业务、资金、信息的整合,明确、适度的分权和授权,战略驱动的业绩评价等,实现资源合理配置、作业高度协同、战略有效贯彻、经营持续改善、价值稳步增加的目标。就高校全面预算管理而言,是以市场对高等教育需求的科学预测为前提,以学校的长远战略目标为中心,以全员参与为保障,以货币的形式总括地反映高校在一定时期内所应完成的各项事业发展计划,然后进一步分解落实到学校内部各部门、各学院和各责任人。高校全面预算管理的过程就是将学校战略目标分解、实施、控制和实现的过程。
　　高校全面预算管理是一种管理机制,是财务管理的核心。通过战略、预算和绩效三者的高效互动,高校才可能达成其既定的发展目标。
　　编制全面预算是一项综合性的工作,需要校内各部门紧密配合、相互协调、明确分工,高校负责人可通过科室会议、职工代表大会等多种形式传输全面预算管理理念,不断强化各级、各部门的预算管理观念。这就要求高校要建立健全预算管理组织体系,在编制部门预算或学校综合预算时,将预算责任层层分解落实到部门,这样既可以提高各部门工作积极性,又可以促进信息更广泛地传递、交流和反馈,使预算编制更具科学性,预算项目更具合理性和操作性。全面预算管理组织体系主要包括由校长担任领导、成员包括副校长、总会计师、法律顾问;财务处、教务处、学科建设办、资产管理处、审计处、人事处、学生处等机关主要处(室)的负责人、资深专家、院系负责人、二级法人和附属单位负责人组成的学校预算管理委员会和学校预算编制机构构成。各部门要根据学校战略规划,对于经常且已形成规律性的日常经营管理预算,必须实行责任预算制度,将预算指标落实到责任部门和责任单位,以规范责任部门和责任单位的行为,完成年度工作计划和遵循财务计划。但对于那些由于外界环境变化带来的可能影响年初预算的情况,应该通过校长办公会或校党委会予以调整经费预算,以维护预算的严肃性,杜绝无预算支出或虚假预算支出。
　　就全面预算的指标体系而言:高校编制全面预算时应先编制业务预算、资本预算、筹资预算,后编制财务预算和进行风险评价。业务预算是反映预算期内高校可能形成现金收付的教学、科研等活动的预算;资本预算是高校在预算期内进行资本性投资活动的预算,资本预算应与学校的长期发展战略紧密联系;筹资预算是学校在预算期内为满足学校业务预算、投资预算需求与学校净现金流供应不足而对外长短期借款,以及对原有借款还本付息的预算;财务预算反映学校预算期内的预计财务状况,主要以现金预算、预计资产负债表等形式反映。具体的预算类别、预算名称、编制部门,高校可以根据自身的实际情况适当地增加或减少具体的预算项目。
　　风险评价目前现实的迫切需求是对于高校贷款风险的管控。对于教育部、财政部的风险评价模型值得参考和高校间的横向比较,但是对于处于后贷款时代的高校而言,自身的力量还是薄弱,对于“政府埋单”的预期较为强烈是不容争辩的事实。当然,这里有政府责任的缺失和我国高等教育财政危机的实际密切相关。
　　
　　三、呼吁政府继续完善预算分配制度
　　
　　改革预算分配制度是部门预算改革的核心和重要切入点。随着部门预算改革的进一步深入,需要继续加以完善。
　　(一)建立健全定额标准体系。深化定员定额制度改革的重点是定额制度,定额制度改革的方向是逐步实现资产实物定额与预算拨款定额相结合。凡涉及物耗的定额,应建立在对物耗标准的合理核定之上,使定额标准更加符合预算单位工作的实际。因此,要在完善现有方法的基础上,开展实物费用定额试点。在深化定员定额标准改革方面,要加强基础数据的收集、整理,夯实定额核定基础。通过对部门有效的调查,准确掌握预算单位的各项基础数据,为科学、合理地制定定额标准奠定扎实基础。积极探索资产实物定额与预算拨款定额有机结合的新路子,完善政府资产分类管理和动态数据库,将部门占有的政府资产与部门行使职能联系起来,实现资产管理与预算改革的紧密结合,切实提高预算分配的科学性。随着全国性行政事业单位资产清查工作的开展,资产管理的不足也充分显现。大量闲置、重复购置设备的现象也普遍存在,资源共享推进困难。河南省属高校预算分配中的“基数+增长”的模式已经运行五年有余(河南省普通高校生均公用经费定额表),“增人不增资、招生越多越亏”的财政拨款效应明显。针对近年来高校发展实际,建立健全定额标准体系尤为紧迫。
　　(二)结合事业单位体制改革,研究对不同事业单位的预算管理机制。进一步改进事业单位的预算管理方式和财政经费供给政策,按照市场经济体制下政府职能定位和公共财政的支出范围,并依据事业单位所承担职责的社会公益程度,对不同的事业单位实行分类预算管理。对于公益性事业单位,预算安排要保障合理支出需要,对既具有一定公益性又具有一定市场性的准公益性事业单位,采取财政资助的形式,同时将原来用于“养人”的资金调整用于单位事业发展,变“养人”为办事;对于经营性事业单位,要限定财政补助期限,逐步将其推向市场,退出财政供养范围。鉴于此,笔者认为,对于高校划归为公益性事业单位是可以理解的,因为在招生计划受政府严格管控的情况下,高校不能也无法走向市场,当然,身处市场经济大潮中的高校不应该缺乏经营大学的理念。
　　(三)加快项目库建设步伐。要不断引进新的项目管理办法和手段,提高项目管理的量化程度,通过区分不同类型项目,对项目支出内容细化分解,对其构成因素采取标准化定量核定的方法,实现项目支出的定量管理。逐步实现项目的滚动管理,将项目管理工作向前延伸到部门的预算编制准备阶段,项目支出预算的编制与部门工作的中长期规划结合起来,逐步建立预算滚动管理机制,编制中长期预算。河南省属高校在项目库建设方面已实施五年了,但是,在具体分配经费环节,还有待加强管理。

　　
　　四、完善高校校内预算管理制度
　　
　　我们知道,根据高校的总体目标和分解的部门目标经过自上而下和自下而上的多次反复沟通,形成预算初稿,经学校审核批准,形成正式预算,逐级下达给各部门执行,这就是高校校内预算的形成过程。然而,河南省属高校普遍存在以下突出问题:
　　(一)时滞问题。部门预算的编制和审定过程复杂,高校预算一般在上年决算完成后才开始编制,通常到当年的3、4月份才能下达,少数高校的预算到5月份才正式出台,形成一段时间的“预算真空”,一定程度上影响了年度预算的正常执行。
　　(二)现金流量平衡问题。从学校实际情况看,缺乏一个完整的财务预算控制架构。往往是费用预算控制较好,而收入预算执行情况较差;费用预算控制较好,而固定资产购置预算、资金预算控制较差,这种不健全的财务预算体系往往顾此失彼,难以发挥综合的整体效应。从学校预算资金的运行看,预算资金的收支缺乏统一的筹划和控制、随意性大,使用混乱、占用科研资金从事资本性支出的现象屡有发生,从而导致现金流量不平衡,支付能力不足,特别在上半年,很多学校实际上靠借新还旧来维持学校的正常运转。
　　针对上述现象,笔者认为财务不能成为学校改革、发展的“绊脚石”,财务要在学校党委、行政的领导下,进一步解放思想,推动学校各项事业的科学发展。严格预算执行管理:第一,严格审批权限;第二,充分调动二级单位理财的积极性,实行“部门/项目”控制管理;第三,预算绩效评价应尽快建立健全,并作为至少由内部审计部门牵头的常规工作;同时,建立相应的责任追究制度,对发生经济损失的责任人追究其应承担的行政、经济、法律责任。
　　
　　五、进一步讨论
　　
　　高等学校预算是指高等学校根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划,是学校经济状况的综合反映,是高校进行各项财务活动的前提和依据。结合部门预算改革的要求,高等学校应实行一个部门一本预算,集中高校的所有财力,编制综合财务预算。综合财务预算将部门所有收支统一纳入预算管理,将基本建设预算和高校事业收支预算一起编制,根据高校事业发展和建设的需要进行统筹安排;将预算支出划分为基本支出和项目支出两部分,在预算安排上,先保证基本支出,后安排项目支出,而项目支出则根据高校财力情况,按轻重缓急,突出重点,逐年解决,对非重点项目,则要从紧安排,坚持“有所为,有所不为”。
　　作为预算执行结果的载体,我们认为,在年终决算报表编制上,财政部门应设计基本建设和事业报表合并编制的报表体系架构,而不是在年终部门决算报表体系中,“基本建设支出”仅仅反映发改委等部门安排的基建支出。(我们的“结转自筹基建”是在决算支出表中的“其他资本性支出”的“房屋建筑物购建”栏反映的)。预算(无论是部门预算还是校内预算)与决算两张皮问题由来已久,长此以往,将不利于高校全面预算向纵深发展,作为“政府再造”运动的延续,政府会计体系改革势在必行。
　　(作者单位:河南理工大学)
　　
　　主要参考文献:
　　[1]马蔡琛编著.政府预算.东北财经大学出版社,2007.9.
　　[2]李建发.论改进我国政府会计与财务报告.会计研究,2001.6.
　　[3]赵建勇.政府与非营利组织会计(第二版).复旦大学出版社,2008.10.

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