实施资源环境可持续管理

来源:用户上传      作者: 刘加夫

　　提要本文介绍了资源环境管理的内涵、种类、职能及手段，分析了资源环境管理发展状况，指出了实施资源环境可持续管理的原则与途径，提出了实现资源环境可持续管理的措施。
　　关键词：资源环境；环境管理；可持续发展
　　中图分类号：F205文献标识码：A
　　
　　科学、技术、管理被称为现代化的“三大要素”，其中以管理最为重要，被视为社会发展的支柱，管理已遍及社会经济各个领域。可以说，在人类社会的发展过程中，人类一直从事着对自己行为的管理，当然也包括对人类作用于自然环境的管理。人类通过反思意识到传统“先污染、后治理”的道路是行不通的，人们意识到加强环境管理与规划在环境保护工作中的迫切性和必要性。我国要在人口基数大、人均资源少、技术经济水平相对比较落后的情况下实现现代化，就必须坚持走可持续发展的道路，把环境保护作为我国的一项基本国策，而环境管理又是环境保护的核心。
　　
　　一、环境管理的内涵及种类
　　
　　（一）环境管理的内涵。环境管理有狭义和广义之分，狭义的环境管理是指对于人类损害环境质量的行为进行的控制活动；广义的环境管理是指从人类－环境系统出发，通过全面规划、合理布局，运用经济、法律、行政、科技、教育等手段，对人们开发利用、保护和改善环境的活动进行干预或施加影响，协调人类与环境的关系，使经济建设、城乡建设和环境保护协调发展，达到发展经济既满足人类的基本要求，又不超过环境容许极限这一目标，既满足当代人需求又不危及后代人满足其需求能力的管理活动。
　　（二）环境管理的种类。环境管理的种类：一是按环境管理的范围分，有资源（生态）管理，包括可再生与不可再生的各种自然资源的管理；区域环境管理，包括国土整治、大经济协作区或流域（跨省区）、城市、乡村环境管理；部门环境管理，包括工业（如冶金、化工、轻工等）、农业能源、交通、商业环境管理等。二是按环境管理的尺度分，有宏观环境管理，包括国家环境管理、地区乃至全球环境合作与资源管理；中观环境管理，指地区、流域环境管理；微观环境管理，指企业、单位环境、建设项目的环境管理。三是按环境管理的性质分，有环境规划与计划管理、污染源管理、环境质量管理、环境技术管理等。
　　
　　二、环境管理的职能及手段
　　
　　（一）环境管理的职能
　　1、计划职能。计划职能是指对未来的环境管理目标、对策和措施进行规划和安排。计划是环境管理的依据，是环境管理者进行控制的基础，也是预防未来不确定性、提高管理效率的手段和方法。
　　2、组织职能。组织职能是指为了实现环境管理目标，对人类的环境保护活动进行合理的分工和协作，合理配置和使用各种资源。
　　3、监督职能。监督职能是环境管理活动中的一个最基本、最主要的职能。环境管理的监督职能是对环境管理活动进行监察和处理，对环境质量进行监测和检查的职能。
　　4、协调职能。协调职能是指在实现管理目标的过程中，协调各种横向和纵向关系及联系的职能。环境管理涉及范围广、综合性强，需要各部门分工合作，各尽其责。
　　5、指导职能和服务职能。指导职能是指环境管理者在实现管理目标的过程中对有关部门具有的业务指导职能。它包括纵向指导和横向指导两个方面。服务职能从广义上讲，是指环境管理工作要服务于经济建设的大局；狭义上讲，则是指环境管理中有许多能够为经济部门和企业提供服务的内容。
　　（二）环境管理的手段
　　1、法律手段。法律手段是环境管理的一个最基本的手段，依法管理环境是控制并消除污染、保障自然资源合理利用并维护生态平衡的重要措施。
　　2、经济手段。经济手段是指运用经济杠杆、经济规律和市场经济理论促进人类的生产、生活活动遵循环境保护和生态建设的基本要求。
　　3、技术手段。技术手段是指借助那些既能提高生产率又能把对环境的污染和生态破坏控制在最低限度的技术以及先进的污染治理技术等来达到保护环境的目的。
　　4、行政手段。行政手段是指国家通过各级行政管理机关，根据国家的有关环境保护方针政策、法律法规和标准，而实施的环境管理措施。
　　
　　三、资源环境管理发展状况
　　
　　人类社会进入工业社会以来，资源开发利用与环境保护的关系就一直是人类社会不可回避的问题，随着经济社会的发展，二者的关系日益复杂，已经成为影响人类社会可持续发展的主要方面。环境管理是人们在寻求应对环境污染问题措施的过程中逐步形成的，1974年UNEP和联合国贸易与发展会议（UNCTAD）在墨西哥召开“资源利用、环境与发展战略方针”专题研讨会，会上形成三点共识：①全人类的一切基本需求应当得到满足；②要进行发展以满足基本需求，但不能超出生物圈的容许极限；③协调这两个目标的方法即环境管理。这样，“环境管理”概念首次被正式提出。七十年代以后，环境管理概念受到环境保护、管理理论、经济学理论和法学理论这四方面不断发展的巨大影响，环境管理的涵义也在不断经历着变化与发展。1964年5月在肯尼亚首都内罗毕召开的联合国环境规划署理事会第十二届会议，进一步深化了广义环境管理的概念。一是扩大了环境管理的范围，把防治局部地区的污染与保护大自然的生态平衡结合起来；二是冲破了狭义界限，把环境与发展紧密联系起来。具体在，第一，环境保护经历了从消极的“公害治理”与应对“全球性环境问题”（如臭氧层耗损、全球变暖、生物多样性消失、荒漠化、海洋污染等），到着手实施“可持续发展”的阶段；第二，管理理论“管理科学”和“行为科学”这两大流派同“系统理论”的结合而形成了“系统管理理论”，从“双因素论”发展到“多因素论”，从“封闭系统”发展到“开放系统”；第三，经济学经历了围绕罗马俱乐部的“零增长”的急诊到新古典经济的“自我限制”论与美国经济学家鲍尔丁的“宇宙飞船经济”论的变迁，在福利经济学、发展经济学的基础上形成了现代环境经济学理论；第四，围绕环境问题的法学理论也有很大的发展，环境立法飞速发展。我国改革开放以来，由于经济基础非常薄弱，经济发展采取了一种高投入、高消耗、高污染、低产出率、低效益的粗放发展模式，经济增长在很大程度上依赖资源的高消耗来实现，致使我国资源浪费、环境恶化问题日益突出。我国人口众多，资源相对不足，生态环境脆弱，如果继续沿用粗放型的经济增长方式，资源将难以为继，环境将不堪重负。所以，必须改变以往的经济增长方式，加强资源环境管理，调整社会经济活动与生态系统之间不平衡的物质交换关系，使资源得到充分、有效利用，最大限度地减少废弃物排放，降低地球的环境负荷，实现经济社会的可持续发展。
　　
　　四、实施资源环境可持续管理的原则与途径
　　
　　（一）实施资源环境可持续管理的原则
　　1、公平性原则。所谓公平是指机会选择的平等性。资源环境可持续管理的公平性原则包括两个方面：一是本代人的公平，即代内之间的横向公平。可持续管理要满足所有人的基本需求，给他们满足他们要求过美好生活愿望的机会。当今世界贫富悬殊、两极分化的状况完全不符合可持续管理的原则。因此，要给世界各国以公平的发展权、公平的资源使用权，要在可持续发展的进程中消除贫困。各国拥有按其本国的环境与发展政策开发本国自然资源的自主权，并负有确保在其管辖范围内或在其控制下的活动，不致损害其他国家或在各国管理范围以外地区的环境责任。二是代际间的公平，即世代的纵向公平。人类赖以生存的自然资源是有限的，当代人不能因为自己的发展与需求而损害后代人满足其发需求的条件――自然资源与环境，要给后代人以公平利用自然资源的权利。

　　2、全过程控制原则。环境管理是人类针对环境问题而对自身行为进行的调节，环境管理的内容应当包括所有对环境产生影响的人类社会经济活动，全过程控制就是指对人类社会活动的全过程进行管理控制。因此，无论是人类社会的组织行为、生产行为，或是人群的生活行为，其全过程均应受到环境管理的监督控制。但目前环境管理主要针对的是人类的开发建设行为和生产加工行为对环境的污染和破坏。显然，这是不能从根本上解决问题的。产品是联系人类生产和生活行为的纽带，也是人与环境系统中物质循环的载体，因此对产品的生命全过程进行控制，是对人类社会行为进行环境管理的一个极其重要的方面。产品的生命全过程包括：原材料开采――生产加工――运输分配――使用消费――废弃处置。目前的环境管理大多只注重于产品生产过程中产生的环境问题，而对产品在发挥完使用功能后对环境造成的污染和破坏则缺乏相应的管理。从这个意义上讲，现行的环境管理在内容上是非常不完全的。因此，以生命周期管理思想为指导，实施以产品为龙头，面向全过程的环境管理是当务之急和大势所趋。最近几年出现的一些新的管理方法和思路，体现了这一管理思想和原则，如环境标志制度、清洁生产制度等。
　　3、双赢原则。这个原则是指在制定处理利益冲突的双方（也可以是多方）关系的方案时，必须注意使双方都得利，而不是牺牲一方去保障另一方获利。双赢也是冲突协同理论的具体化。在处理环境与经济的冲突时，就必须去追求既能保护环境，又能促进经济发展的方案。这就是经济与环境的双赢，也是可持续发展的要求，双赢既是一种策略，也是一种结果。一般情况下，在环境管理的实际工作中，往往处理的是多方面的关系，因此不仅要双赢，而且要“多赢”。双赢是个比较广泛的概念，实际生活中，环境问题的发生往往涉及到多个部门，而跨行政区域的环境问题则更是非一个行政区所能单独解决的。因此，在处理与多个部门、多个地区有关的环境管理问题时，就必须遵循双赢原则。在实现双赢的过程中，规则是最重要的，其次是技术和资金。所谓规则，实际上就是法律、标准、政策和制度。规则是协调冲突，达到双赢的保障，因为双赢并不是双方都会得到最大限度的好处，而是彼此在遵守规则的前提下的一定程度的妥协。比如，制定工厂排污物排放标准及有关的法律规定，才能顺利解决排污问题。同样，在社会发展的进程中，各种经济主体之间没有规则的竞争，对任何一方都不会有好处。技术和资金在体现双赢原则时也起着关键的作用，比如节水技术对于农业、节能技术对于工业的作用。对于一个钢铁厂来讲，如果提高钢产量，就会增加对水的需求，但如果通过对原来工艺的改革，提高水的循环利用率来发展，就会减少对水的需求。这样，既提高了钢产量，发展了经济，又节约了水资源，保护了环境。因此，在环境管理的过程中，要实现双赢，必须依赖法律标准和政策制度等作为保障，同时还要大力发展环保技术，积极筹措资金。
　　（二）实施资源环境可持续管理的原则与途径
　　1、将环境管理纳入综合决策，转变传统增长模式。传统增长方式的核心是单纯追求经济产出的增长，把国民生产总值（GNP）的增长当作经济发展和社会进步的代名词。从环境与自然资源角度讲，这种增长方式忽视了经济、社会系统对环境的影响，往往以环境与自然资源的迅速消耗来加快经济产出。转变传统增长模式的途径主要是：修正传统的国民经济核算方法，把自然资源消耗和环境污染纳入经济核算，把经济发展战略建立在更为合理的目标和指标下；逐步取消各种使用资源的补贴，使资源价格充分反映其稀缺性、促进资源使用效率的提高；增加对污染的收费，使污染者完全补偿其污染环境的成本。
　　2、变革社会观念，发展适度消费的新大众消费模式。大批量物质消费和“用过即扔”的现代大众消费模式是在西方国家，特别是美国发展起来的，是传统经济增长模式的社会动力。在这种模式下，大众消费和大规模生产相互促进，大量的物质产出带动了大量的物质消费，一波又一波的大众消费浪潮开了一个又一个市场。有学者估计，如果世界上21世纪初的70亿人都照西方的消费水平来消耗能源和资源，那么，为满足人们的需求将需要10个地球，而不是1个。转变消费模式，首先需要发达国家改变超出必要物质消费限度的并以越来越多的物质消费为目标的消费模式，致力于减少产品和服务对环境的不利影响，减少相应的资源、能源消耗和污染；同时，发展中国家也应选择与环境相协调的、低资源、能源消耗，高消费质量的适度消费的体系。从消费品特征来说，应强调持久耐用，强调可回收，强调易于处理。
　　3、开发同环境友善的技术，实现清洁生产，发展同自然相容的产业体系。从科学技术发展的历程来看，其对环境是一把“双刃剑”，既为人类提高生活水平和改善环境提供了手段，也为人类改变或破坏环境创造了条件。清洁生产技术的基本目标是减少乃至消除生产过程和产品与服务的有害环境影响。从生产过程而言，要求节约原材料和能源，尽可能不用有毒原材料，并在排放物和废物离开生产过程以前就减少它们的数量和毒性；从产品和服务而言，则要求从获取和投入原材料到最终处置报废产品的整修过程中，都尽可能将对环境的影响降至最低，减少产品和服务的物质材料、能源密度，扩大可再生资源的利用，提高产品的耐用性和寿命，提高服务的质量。20世纪八十年代以来，发达国家均把发展这类技术作为争取国家战略优势的重要途径以及提高在世界市场竞争力的重要手段。
　　4、发展和完善环境保护法律和政策。从经济、社会体系角度而言，环境问题是市场不完整及运转失效的一种表现，表现为一种“公害”，需要政府的干预行动。政府不论是采取直接行政控制和提供服务，还是采用间接经济手段，都要逐步建立相应的有关自然资源和环境保护的法律体系。从发达国家有关法律的发展过程来看，20世纪七十年代以后，这些国家的一系列状况指标有了很大的改善，说明各国所采用的法律制度是有效的。但环境问题依然存在，一些环境问题还没有有效的控制手段，需要继续发展和完善自然资源和环境保护法律，使之适应可持续发展的长远目标。
　　5、充分利用市场机制在环境管理中的作用。尽管市场机制在资源环境问题上存在“失灵”缺陷，如“外部性”、“公共产权”、“信息不对称”以及“不确定性”等会对资源环境优化配置造成不利影响，但政府管制在这一领域也存在严重的政府“失灵”问题。我国正处在经济形态转轨时期，国民经济高速扩张，传统的“命令-控制型”环境保护手段已难以保证其有效性，这就要求我们应该在特定的框架下寻求更为适宜的环境保护手段。当前，应充分利用市场机制在环境保护中的作用，在全国范围内建立起排污权交易制度，同时要培育完善的市场交易环境，使市场能在环境保护中真正起到主导作用。同时，建立生态补偿机制，用生态补偿体现社会公平。如果通过政策法律，通过投资或引导投资，通过税收和财政转移支付等方式对生态保护地区及保护者予以支持，就能促进生态保护。
　　6、提高全社会的环境意识，建立可持续发展的新文明。公众既是消费者，又是生产者，他们的日常行为在很多方面对环境有很大的影响。西方发达国家的环境保护大多是在公众环境保护运动的冲击下发展起来的。
　　
　　五、实现资源环境可持续管理的措施
　　
　　（一）建立我国资源环境经济核算体系框架。资源环境经济核算体系，又称绿色国民经济核算体系、综合环境经济核算体系，是关于资源环境经济核算的一套理论方法。所谓资源环境经济核算，是在原有国民经济核算体系基础上，将资源环境因素纳入其中，通过核算描述资源环境与经济之间的关系，提供系统的核算数据，为分析、决策和评价提供依据。中国资源环境经济核算体系的主要内容由以下几组核算表表示：①资源环境经济流量混合核算表；②资源管理环境保护活动流量核算表；③自然资产存量及其变动核算表；④资源产业和资源产品核算表；⑤资源管理开发支出核算表；⑥资源耗减价值总量调整核算表。

　　（二）环境报告书管理制度与ISO14001环境管理体系认证
　　1、环境报告书管理制度。加入世贸组织与世界经济一体化，对我国企业参与国际竞争提出了严峻的挑战，首当其冲的就是遭遇“环境壁垒”。在应对环境总量的各项战略、策略中，环境管理和环境报告书管理制度至今没有引起高度重视，研究和应用企业环境报告书管理制度显得极为迫切。我国企业建立环境报告书管理制度的工作尚处于起步阶段，政府应指导企业建立环境管理体系和环境报告书框架，明确对环境总量的界定，尤其是对企业关于环境管理责任的认定。政府要为企业环境报告书划定边界，明确什么性质的问题属于企业环境管理总量，并随着时代的发展不断改变这些指标。我国企业环境报告书应作为上市公司财务报告的一个组成部分，随年度财务报告一并呈报。同时，我国应尽快建立一个全国性企业环境报告数据库，通过互联网公布企业环境报告，加大企业环境信息报告的透明度。
　　2、ISO14001环境管理体系认证。在国际环境管理体系标准的框架中，它是确认组织的管理方法达到特定的规范要求，因此是整体环境管理的核心。目前，世界各国政府与企业界都在积极推动ISO14001的实施和认证工作。许多大型跨国企业也都纷纷要求其世界各地子公司及供应商实施ISO14001工作。在ISO14001系列标准中，ISO14001与ISO14004只界定环境管理体系的内容，并协助组织建立自己的管理制度；ISO14010/11/12（ISO19011）则作为环境审核及程序的指南。这两部分标准，只讨论实施者在本身环境政策下应该做些什么事，而不涉及组织环境管理的成效是好是坏。而ISO14031所谓的“环境绩效评估”，则是由组织自我界定适合组织和行业特性的“环境绩效指标”，并根据这些指，进行数据的收集整理，以提供组织内外部的利益相关方了解组织在环保方面的成就。无论是环境管理体系，或是环境绩效评估，都是企业用来管理环境事务的方法和目的，都是为企业管理提供有效地管理，减小组织运作而产生的环境影响。
　　3、确立资源循环及废弃物管理一体化的立法管理模式。目前，有关循环管理法制的专项法规层次的《资源综合利用条例》、《废旧轮胎回收利用管理条例》、《包装物回收利用管理办法》等正在抓紧制定之中。现在已经出台了《废旧家电及电子产品回收管理条例》的征求意见稿。这些说明，我国有关循环管理法制的立法工作已经步入轨道。在这种情况下，制定一部资源节约型社会的基本法，确立循环管理法律制度的基本框架是十分有必要的。应使《固体废物污染环境防治法》与《清洁生产促进法》相衔接，以此为基础构建从生产领域至消费领域全方位的“资源-产品-资源”一元化的循环管理法体系。（作者单位：中共江西省委党校）

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