人均GDP超过1万美元后的世界城市发展问题

来源:用户上传      作者: 郭春丽 林勇明

　　人均GDP 1万美元是从中等收入阶段进入高收入阶段和发达阶段的界线。近年来，我国深圳、上海、广州、北京等城市人均GDP先后突破1万美元，今后将有更多城市进入这一阶段。总结世界城市在这一阶段面临的突出问题及继续稳步发展的经验，对于北京、上海尽快建成国际大都市，其他城市尽快进入世界城市行列，以及打造更具国际竞争力的城市群，均具有重大意义。
　　
　　一、人均GDP超过1万美元后经济社会发展面临的突出问题
　　
　　（一）经济增长速度大幅下滑影响城市继续稳步发展
　　国际经验表明，人均GDP突破1万美元后，经济增长步入以提升质量为主的稳定增长阶段，增长速度减缓，有其合理性。但也有部分城市由于自身存在问题导致经济增长速度大幅下滑，并影响城市稳步发展。巴黎刚进入发达阶段时，城市土地、劳动力等要素成本提高迫使大量企业外迁，新的产业没有及时发展起来而影响城市稳步发展。墨西哥城则由于以发展传统产业为主，产业布局分散，没有及时建立起创新型产业集群，进入发达阶段后缺乏相应支撑，影响城市稳步发展。
　　（二）面临非工业污染、“热岛效应”等新的生态环境问题
　　大城市作为工业化和城市化的中心，进入发达阶段前，几乎都加足马力，加速发展，环境污染严重。进入发达阶段后，工业大多已迁到郊区或周边地区，但非工业污染的增加抵消了工业污染的减少。1990―2003年，东京工业污染减少了1/3，二氧化碳排放增加了23%，非工业污染、“热岛效应”等新的生态环境问题突出。
　　（三）房地产市场出现问题，影响城市健康发展
　　不少城市进入发达阶段后，都程度不同地出现房价过高、不能妥善解决低收入群体住房等问题。上世纪80年代初，东京提出建设“世界城市”的目标，为加快中心区发展，放宽了城市建设项目管理，东京中心区房地产市场过度发展，房价不断走高，引起商务成本和居住成本大幅提高，影响到城市稳步发展。墨西哥城在这一阶段地价上涨后用于市政建设的土地大幅减少。由于不能妥善解决城市化进程中居民住房问题，墨西哥城在上世纪末人均GDP突破1万美元后，后续发展受到影响。
　　（四）城市不同区域发展不平衡，贫富分化问题仍很严重
　　纽约、伦敦等世界城市进入发达阶段后，不同区域发展不平衡问题仍很严重。位于纽约城市中心的曼哈顿区居住人口白人化、上层化和知识化趋势明显，人均收人远高于其他城区。伦敦东部地区贫穷、失业、居住条件差等问题突出，西部地区则出现地价昂贵、工人短缺等问题，反差很大。西部巴黎整洁幽静，东部巴黎街道肮脏，房屋破旧。
　　贫富分化问题是大多数城市进入发达阶段依然面临的一大问题。世界城市拥有经济资源、政治资源，是其容易成为贫富悬殊地方的原因之一。世界城市一极是中心区，作为世界经济、政治的指挥部，聚集着全球最富有者和最有权势者，另一极是城市贫民区，聚集着大量低收入人群和被边缘化的移民和少数民族。
　　
　　二、人均GDP超过1万美元后继续稳步发展的主要经验
　　
　　（一）发展创新型和服务型经济
　　人均GDP突破1万美元后，世界城市普遍注重发展创新型经济和服务型经济，大都实现了从以模仿创新为主到以原始创新为主的战略转变，根据自身优势，发展各具特色的主导产业集群：东京的机器人和动漫产业集群、首尔的影视和网络游戏产业集群、伦敦的新媒体产业集群、纽约的金融业集群，新加坡的生物技术产业集群，都对整合城市创新能力、提升城市综合竞争力起到了重要作用。进入这一阶段，世界城市现代服务业呈现集群发展态势，如东京，每个区都集中发展一类或几类服务业，服务业集群呈现多样化、多层次、网络化特征。
　　（二）优化城市空间布局
　　世界城市空间布局优化大多始于人均GDP达到5000美元时。为了缓解中心城区压力，世界城市在这一阶段加快新城建设。人均GDP达到1万美元后，则加快完善新城功能，解决新城“业城不均”问题，并进一步优化中心城区的空间布局，建设“紧凑型”都市。伦敦市2004年制定的大伦敦战略规划，强调人口和经济增长要限定在城市建成区范围内，城市规模不再扩大，城市发展以竖向增长为主，更加有效地利用土地、能源、交通设施、水源等，提高开发强度，发展紧凑型城市，着力形成有机疏散、紧凑型、多中心、多组团的城市空间结构。
　　（三）以城市化带动城镇一体化和农村城市化
　　推进城镇一体化、农村城市化是世界城市进入发达阶段着力解决的问题，这方面做得最成功的当属纽约。上世纪60―70年代，纽约人均GDP突破1万美元，开始实施城市商业功能和产业功能郊区化战略，在郊区城镇建立大型购物中心等商业网点，引导企业和居民纷纷外迁。随着大批工业园和商业服务网点落户郊区，分担城市功能的郊区城镇逐步形成。纽约郊区产生了大量就业机会，郊区城镇成为中产阶级生活和工作的主要空间。
　　纽约先实施城市化，然后再由城市化向城郊化过渡，一定程度上代表了美国城镇化的发展趋势。如今，美国已经成为城镇化高度发达的国家，基本实现了城镇一体化、农村城市化。纽约成功地从城市化向城郊化过渡，与政府支持密不可分。一是大规模建设公路，密集如织的公路网尤其是中高速公路网对美国城市化向城郊化过渡起到了重要作用。二是实施有利于郊区发展的住宅政策。
　　（四）加强与周边城市和地区的合作
　　世界城市都很注重加强城市之间、城市与周边地区之间的分工协作，形成功能互补的网络型城市群，以获取更大的发展空间和持续的发展动力。为克服大都市“单极集中”模式的弊端，美国在新规划中强调增强城市所在地区的“地区竞争力”。1996年开始制定并实施的东北部大西洋沿岸城市带规划，提出“拯救处于危险中的纽约都市圈”，阐明在经济全球化背景下增强城市带竞争力的重要性。
　　世界城市发展到一定阶段，都冲破本行政区域的范围向周边扩展，向形成大都市圈的方向发展，都依托区域内城市之间合理的产业分工、便利的交通通讯和完善的基础设施，实现优势互补、联动发展。
　　（五）高度重视公共服务体系建设
　　人均GDP超过1万美元后，与社会公平密切相关的收入分配、居民福利等问题备受关注。韩国1993年人均GDP突破1万美元，1989年就开始着手实施全民医保，公共医疗保险覆盖率从1989年的90.39%上升到2007年的98.69%。韩国政府还在这一时期实施“韩国式福利经济模式”构想，实现社会福利和经济增长同步，做好基本收入、基本医疗、基本教育、居住等关乎居民生活的基本保障，并制定积极的就业政策，建立“家庭般的社会”。我国台湾地区1994年人均GDP突破1万美元，1995年实施了全民健康保险制度，1999年健康保险覆盖率达到95.46%。台湾地区的各项社会保险均由政府直接管理，法律规定实施保险的最终财政责任在政府。
　　（六）加大低价位住房和廉租房的供应力度
　　世界城市进入发达阶段时，由于贫富分化问题严重，都很注意加大低价位住房和廉租房的供应力度，妥善解决居民尤其是中低收入群体的住房问题。巴黎《城市复兴法》明确规定低租金住房比例必须达到20%，并结合中低收入群体的实际情况，合理分配低租金住房。伦敦战略规划规定，开发商新建住房中的50%必须低价出售给中低收入群体，否则伦敦规划委员会不批准其建设规划。
　　（七）引导民间社团和公民参与打造“和谐都市”
　　进入发达阶段后，公民的价值观念和行为方式发生深刻变化，公民意识不断增强，参与社会和政治事务的意愿提高。世界城市进入这一阶段后，都注重引导公民参与社会治理，着力打造“和谐都市”。东京的民间环保运动在促进绿色发展战略制定和实施中发挥的作用，是民间社团和市民参与打造“和谐都市”的典范。伦敦十分强调“社会公正性”，充分考虑人的需求，尤其是穷人的需求，伦敦战略规划跟踪分析伦敦人口变化趋势、外来移民的家庭结构和年龄结构，并为不同的外来移民提供符合其文化传统的建筑设施。
　　（八）及早推进生态建设和环境保护
　　世界城市在生态建设和环境保护方面几乎走的都是先污染后治理之路。人均GDP达到6000―10000美元时，城市大气污染、水质污染、绿地减少、生态恶化问题突出，政府开始重视对生态环境的投入，城市环境“倒U曲线”出现拐点。欧美等发达国家的拐点出现在8000―10000美元，日韩等新兴工业化国家的拐点出现在5000―7000美元，表明后发国家更早地开始重视打造“绿色都市”。从世界主要城市的经验看，先污染后治理，不仅难度大，还要付出很大代价，而且治理环境的阶段越推迟，付出的代价也越大。经验表明，后来发展起来的世界城市不应走“先污染后治理”的老路，而应在推进工业化、城市化的同时，就开始探索走经济增长与环境保护相互协调的可持续发展之路。
　　（郭春丽，国家发展改革委经济所副研究员。林勇明，国家发展改革委投资所助理研究员）

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