实现城乡基本公共服务均等化的突破
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作者: 胡亚昆
2007年初以来,诸城市为打破公共服务供给的城乡二元结构,积极推进“政府主导、多方参与、科学定位、贴近基层、服务农民”的农村社区化服务与建设,在全市1257个村庄规划建设208个农村社区和社区服务中心,打造“两公里服务圈”,促进政府基本公共服务向农村社区延伸,努力实现基本公共服务均等化。实践证明,农村社区化服务与建设是推进城乡一体化发展、打破城乡二元结构的关键举措。
一、诸城市推进农村社区化服务与建设的主要做法
(一)统一规划,优化空间布局,合理确定服务半径
诸城市通过科学规划、优化布局,合理确定社区机构所在中心村和社区服务范围。为方便群众办事,防止出现社区服务半径过大、服务效率不高的问题,诸城市按照地域相近、规模适度、便于服务和中心村有发展潜力的原则,将农村社区服务半径一般掌握在两公里,涵盖5个村、1500户左右,村庄集聚度高的可适当增加村庄个数。这样的规划布局,既有利于开展服务,又有利于社区的长远发展。
(二)建立健全社区机构,明确职能定位
诸城市在每个农村社区设立社区服务中心,社区服务中心内设一个办事服务厅和医疗卫生、社区警务、劳动保障、社区环卫、文化体育、计划生育、慈善超市、社区志愿者等八个服务站(室)。在不改变村对乡镇(街道)的隶属关系的前提下,社区服务中心的职能定位是服务,不是一级行政管理机构,不干涉村级内部事务,也不是以生产经营为主的经营性组织。同时,在每个农村社区成立社区党组织和社区发展协调委员会,在乡镇(街道)党(工)委的领导下,围绕社区化服务与建设发挥协调指导作用,与社区内村庄及其他单位不存在上下级隶属关系。
(三)提供“一揽子”服务,近距离服务农民
一是基本公共服务。将乡镇(街道)和市直有关部门的基本公共服务项目延伸到农村社区服务中心,满足农民群众在医疗卫生、社区警务、劳动保障、社会救助、文化体育、司法调解、人口计生等方面的公共服务需求。二是生产性服务。重点是建立健全直接为生产服务的科技信息、生产资料、市场营销服务体系;引导发展农民专业合作组织,提高农民组织化程度;设立社区土地流转服务中心,积极稳妥地推进土地经营权流转。三是市场化便民服务。按照互利双赢的原则,组织引导有关单位和企业到社区服务中心设立便民超市、农资超市、便民食堂,代办代收有关证件费用等,既为农民提供了市场化便民服务,又可获得一部分收入用于社区服务中心运转。
(四)建立长效机制,保障社区持续高效运行
一是建立以市镇财政投入为主,社会捐助为辅的资金投入机制。目前诸城市为社区提供财政投入6100万元,社会捐款3800万元。二是建立人员保障机制。社区配备7名工作人员,以乡镇机关、医院和站所选派为主,同时动员志愿者参加。三是规范内部运行机制。结合农村实际和农民办事特点,在社区服务中心作息时间、办事流程、服务标准等方面,建立健全了一系列规章制度,进行规范化管理。四是严格督查考核机制。市委市政府不间断地进行督查,将社区化服务纳入乡镇重点工作考核内容。对群众满意度高的社区工作人员,优先晋升职称、提拔重用。
二、促进基本公共服务均等化的成效
(一)促进县域城乡基本公共服务均等化
诸城市农村社区化服务与建设,把医疗卫生、社区警务、文化体育、社会保障等基本公共服务职能整合到社区服务中心平台,把更多的财政资金投向公共服务薄弱的农村基层和困难群众,促进了城乡基本公共服务均等化,基本建立惠及全民的公共服务体系。如医疗卫生服务,每个农村社区服务中心都设立了标准化卫生服务站,农民看病可以就近就医、按新农合的要求即时报销。农技、邮政、电讯等部门在社区所在地,建起自己的营业点,开展生产性服务,建立健全了社区科技信息、生产资料、市场营销服务体系。社区服务功能的日益完善,方便了农民的生产生活,提升了农民的生活品质。
(二)初步实现政府由管理型向服务型转变
诸城市通过建立农村社区和社区服务中心,把乡镇机关和市直部门人员及服务延伸到农民,变过去坐等群众上门求服务为现在下乡进村零距离为群众提供服务,搭建了基层政府由管理型向服务型转换的平台和通道。过去群众落户口、建新房、办理身份证、申请困难救助等,需要到市里、镇上多次往返才能办好。现在可直接在社区办理,大大方便了农民群众的生产生活。
(三)有效整合政府公共服务资源
诸城市打造“两公里服务圈”,实现对现有公共服务资源的优化配置,确保公共服务资源利用效益的最大化。同时,把医疗卫生、社区警务、文化体育、社会保障等基本公共服务职能整合到社区服务中心,有效避免社会建设投资过于分散、以及“各抓各的事、各干各的活”的“单打一”现象。
(四)加强农村基层组织建设
首先,将各村原来承担的服务职能、社会事务管理职能转移到社区服务中心,使村级组织能够腾出更多的精力抓班子自身建设、党员队伍建设和经济发展。其次,着力解决农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,体现了以人为本、服务农民的理念。再次,教育和影响农村干部改进传统的工作方法,实行村务公开、民主管理,建立健全各项规章制度,提高了村级党组织民主管理水平,改善了农村党群干群关系,增强了基层党组织的凝聚力和战斗力。同时,围绕农村社区化服务与建设,诸城市在208个农村社区建立社区党总支(党委),主要职责是指导协调社区内各类党组织开展工作。巩固了党在农村基层的执政基础。
(五)加快农村文化发展
社区工作人员在向农民提供服务的过程中,通过倡导互助精神、调解民间纠纷、化解各种矛盾、加强治安防控等,促进了乡风文明。农民群众在享受政府公共服务、参与社区建设过程中,培养起了文明健康的行为习惯和生活方式,城市化的生活理念、发展理念、思想理念逐步融入社区农民的生产生活。
(六)推进现代农业发展
诸城是最早实行农业产业化的地区之一,各种类型的合作社、基地遍布城乡。随着现代农业的发展,这些基地要扩大规模,首先面临的是“土地流转”问题。为规范土地流转,诸城市在每个农村社区设立了土地流转中心,引导农民依法按程序进行土地经营权流转,既保障了土地流转的规范化,又促进了农业生产的规模化,实现了土地产出效益的最大化。目前该市有10万亩耕地实现了规范流转。在土地承包经营权顺利流转的同时,以农村社区为依托形成的合作社也得以跨社区发展。此外,诸城市依托社区服务中心,将市镇两级的农业科技人员组织起来,采取集中培训、现场指导、结对帮扶等形式,有效地提高了农民的科技素质,加快了农业实用技术和最新科技成果的推广应用。
(七)推动农村社区融合聚集
诸城市通过加大对中心村的基础设施投入力度,引导市场化便民服务机构设在中心村,增强了中心村的吸引力、带动力,促进周边村的群众向社区中心村融合聚集,使农民逐步改变以家族为圈、以村庄为界的传统观念和生活形态,在农村基层形成新的社会生活共同体,加快了城镇化步伐。
同时,诸城市以推进农村社区化服务与建设为契机,积极实施城乡规划一体化、设施建设一体化、环境管理一体化、产业发展一体化,将村庄的规划、建设和管理纳入全市总体布局,提高了农村的城镇化水平,为加快形成城乡经济社会一体化新格局创造更加有利的条件。
三、基本经验与启示
调研表明,诸城市为农民打造“两公里服务圈”、大力推进农村社区化服务与建设,抓住了统筹城乡发展的关键环节,对加快推进新农村建设和城乡经济社会一体化发展,具有重要示范和借鉴意义。其基本经验:
(一)党委政府大力推动是关键
诸城市推进农村社区化服务与建设,政府推动作用始终贯穿全过程。政府负责在社区服务中心建设的设施、资金、人力等方面的投入,用最快的速度建设首批社区服务中心,并制定一系列规章制度和政策措施。随着农村社区建设的完成和有效运转,政府也随之调整职能,由前期的主导转变为引导,充分发挥社区农民的主体参与作用。
(二)科学规划“多村一社区”模式
诸城市在农村社区建设中优化空间布局,合理确定服务半径,打造了“两公里服务圈”的“多村一社区”模式,既提高了农村公共服务效益,为今后村庄集中化、土地集约化经营奠定了基础,又在更大的范围内优化了生产要素配置,促进了科学发展。
(三)坚持“以人为本、服务农民”的原则
诸城市在推进新农村建设过程中,始终坚持“以人为本、服务农民”的原则,围绕满足农民群众日益增长的公共服务需求,改革传统政府公共服务机制,开展以服务农民为核心的农村社区化服务与建设,深受广大农民群众的欢迎和支持。
(四)依托服务平台优化配置公共资源
随着诸城市农村社区化服务与建设的深入,越来越多的政府职能部门在服务中心找到了服务农民的有效平台,政府公共资源依托服务中心这个平台得到优化配置,为农民提供零距离服务,推动了社会主义新农村建设和现代农业发展,以改善民生为重点的社会建设在农村落到了实处。
(五)为农村社区化服务与建设提供强有力的组织保障
农村社区化,是党和政府影响力向农村延伸的必然要求,诸城市把党总支建在社区,给农村党建提供了创新空间,这样能更有效地组织、教育、服务农民。社区党总支不是领导机构,定位就是服务,社区党总支在工作中促进村级党组织互帮互助,通过组织资源整合带动社区内其他资源整合,形成社区发展合力。
诸城市大力推进农村社区化服务与建设的实践,意义深远,成效显著,对今后促进城乡一体化发展有如下启示:
第一,必须坚持以人为本,坚持从实际出发,勇于改革创新。农村社区建设体现了对农民、农村的高度重视,是缩小城乡差距、实现城乡一体化发展的有效途径。
第二,必须坚持群众满意原则,切实为群众办实事。让群众满意,是推进农村社区化服务与建设的基本原则。诸城将社区职能定位为服务组织,而不是一级行政管理机构,要求不干扰村级治理,也不以生产经营为主。要求政府角色重新定位,由过去管理和分配资源,转变为引导和服务,成立党委和政府领导、民政部门牵头、有关职能部门配合、乡镇街道负责、社会力量支持的社区服务平台,切实解决农民群众生产生活中的困难和问题,得到农民群众的拥护和支持。
第三,必须坚持建立健全长效运行机制,在实践中不断探索完善。诸城市在农村社区服务与建设中重点解决社区化服务的资金投入、人员保障、运行机制和制度建设等问题,初步形成了农村社区建设的长效机制。同时,不断在实践中探索新路子、新方法,如把社区建设与发展农民专业合作社、推进土地承包经营权流转结合起来,拓展了社区服务职能。随着城乡一体化的不断推进,今后农村社区的服务方式、服务内容、服务水平还有较大的提升空间,逐步把农村社区中心建成为农村公共服务中心、政治文化中心、经济商贸中心、健身娱乐中心等,使其成为农村经济发展的一个增长极,成为城市辐射带动农村的重要平台。
(本文得到国务院发展研究中心程国强研究员的支持指导)
(作者单位:中国人民大学国民经济管理系)
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