我国高速公路管理体制改革取向
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作者: 吕 铁
一、我国高速公路现行管理体制存在的主要问题
我国高速公路近10多年来的迅速发展主要得益于“贷款修路，收费还贷”政策的实行。收费公路政策在极大地促进高速公路发展的同时，也使高速公路建设的资金筹措呈现多渠道、多元化、多层次局面，并由此带来了公路投资主体由传统的交通部门一家演变成现在的国内外各类金融机构、经济实体乃至个人等多元化格局；投资形式由传统的单纯政府投资转变为政府及各投资主体之间的合资、合作及独资等多种形式；管理模式由传统的交通部门一家统管转变为收费还贷、收费经营等不同性质的多种收费高速公路管理和运作模式。
由于不适应投资主体、投资形式和管理模式的变化，加之我国还没有形成符合高速公路特征的完善的法律法规体系，我国高速公路现行的管理体制出现了以下一些问题。
（一）管理机构设置重复、混乱
当前各省（区、市）高速公路管理机构重复设置的问题比较突出，多数省（区、市）在公路管理局以外，又平行设置了高速公路管理局或高速公路项目办公室，有的还组建了由省政府直接授权并领导的国有资产投资主体性质的高速公路集团公司等。这些管理机构的性质也不统一，既有事业单位，也有企业。在一个行政区域内出现了几个职能交叉的高速公路管理机构，多头管理，政出多门，必然使这些管理机构的行业管理职能受到影响和削弱。
（二）经营主体定位不清
由于国家对高速公路的经营性质定性不明确，因而在我国一般都把高速公路经营企业当成普通企业。部分高速公路的经营主体在实行企业化运作时，重经济效益，轻社会效益；重收费，轻服务。在公路养护方面投入较少，公路路况较差，导致公共利益受到损害。还有一些高速公路经营企业为了追求利润最大化，将经营收入投入到公路建设或养护以外的其他领域，致使国家对公益性公路建设和公益性运输服务的投入或补贴不能发挥应有的社会效益。
（三）区域间路网分割严重
由于行政区域或投资主体的不同，一些跨区域的高速公路往往设置了多个管理主体和多种收费标准，造成属地管理与全线管理的矛盾，使高速公路的整体效益优势难以发挥。同时，由于地域分管过细，主线收费站相距过近，导致通行不畅，给高速公路用户带来诸多不便。在一条高速公路内部出现多个利益主体各据一方、分散管理、独立行事，一方面严重影响了路网的统一性，另一方面也增加了管理成本。
（四）交通安全管理关系不顺
高速公路管理包括收费管理、路政管理、交通安全管理和养护管理等具体内容，其中，交通安全管理对于维护交通正常秩序、保障交通安全和畅通关系重大。目前我国高速公路的交通安全管理由公安部门负责，其他管理则由交通部门负责。由于双方的权利边界缺乏明确界定，因而在具体的管理工作中，公安与交通两个部门的不协调甚至冲突时有发生，已经在一定程度上影响到高速公路管理效率和管理水平的提高。
（五）收费管理约束不力
一些地方政府把高速公路收费所得纳入地方财政预算，变还贷为创收，对收费站点的设置及收费标准审批不严，造成沿线收费站点过多过密；在收费标准上没有顾及使用者的承受能力，一味多收、滥收。有关调查分析表明，在考虑人均收入水平的条件下，我国高速公路的车辆通行费标准比美国、法国、意大利等国家高10倍以上。收费站点过多使收费成本提高，导致实际用于还贷的金额只占年收费的20％左右。此外，对收费资金的管理、核算、使用等环节缺乏严格监管，收费票款流失严重，人为地增加了还贷年限。
二、我国高速公路管理体制改革的基本取向
随着我国高速公路建设的蓬勃发展，高速公路的管理问题开始受到人们的广泛关注。高速公路管理体制是高速公路现代化管理的核心。深化高速公路管理体制改革，建立起有中国特色、科学高效的高速公路管理体制，将极大地提高高速公路的社会经济效益。根据近年来的管理实践，结合国外高速公路管理体制建设的有益经验，我认为，我国高速公路管理体制改革的基本取向有如下几个方面。
（一）强化政府宏观调控
高速公路作为国家重要的基础设施，对社会经济发展具有长远影响，因此，政府必须对高速公路的发展速度、规模、布局进行宏观调控，并运用政府职能为高速公路的建设和运营创造有利条件，使高速公路的管理协调、灵活、高效，促进高速公路不断发展。政府交通主管部门在宏观层次上应发挥的作用是：运用经济、法律和必要的行政手段，对高速公路的发展规划、建设计划、投资、运营以及法规、产业政策进行指导、协调、监督和服务。
（二）实行集中统一的部门专门管理
高速公路管理具有不同于一般公路管理的许多特征，包括管理内容的多样性、管理环境的封闭性、管理方式的独特性以及路网衔接的相关性等。这些特征决定了高速公路的管理必须实施集中统一的部门专门管理。交通主管部门应下设高速公路专门管理机构，且权力集中在省（区、市）一级，不再分散，负责行使交通行政管理职能，具体包括公路路政、交通安全、收费标准的制定以及监督检查有关企业的经营行为等，以确保高速公路设施完整，维护运行秩序，实现安全畅通，为高速公路经营企业提供良好的经营环境。
（三）政企分开，实行企业化经营
我国高速公路现有企业性质的高速公路经营企业和事业性质的各类高速公路管理机构两种基本经营形式。从发展趋势看，实行企业化经营是更为合理的选择。因为高速公路的建设投资巨大，除交通部门投资外，还形成了多元投资主体。所以在高速公路管理中，应坚持政企分开，企业实行自主经营。高速公路经营企业要按照交通主管部门审批的经营范围、经营期限、收费标准和服务质量要求从事高速公路经营活动，接受专门管理机构的行政管理监督。
（四）加强高速公路法制建设，依法治路
法制建设相对滞后，是我国高速公路管理中出现许多问题的重要根源之一。我国现有的公路法律法规体系一是不配套、不完善，二是没有建立起适合高速公路这种全局性、战略性公共基础设施管理要求的法律法规体系。必须进一步推进高速公路法律法规体系建设，尽快出台一套适合我国国情的高速公路法律法规，通过立法的形式确立高速公路管理的责任，调整社会关系，强化行业管理，使我国高速公路管理走上法制化轨道。
（五）逐步推行特许经营制度
特许经营制度是国际上通行的收费公路经营管理制度。特许经营包括商业特许和政府特许，政府特许是行政许可的一部分，公路特许经营属政府特许的范畴。政府特许经营的主要目的是为了引进民间资金和市场机制，有效解决公共基础设施建设中出现的资金短缺和运营效率低下等问题，以促进社会公共利益最大化。在我国建立高速公路特许经营制度，有利于实现政府职能的转变，规范政府与高速公路经营企业之间的权利、义务和责任，对有效引进民间资金进入高速公路建设领域具有重要意义。
（七）提高规模经营效益，降低管理成本
高速公路拥有完善的各类经营和服务设施，这些设施以不同的功能相互影响，在管理上具有不可分割性，共同推动高速公路系统的高效、有序运转。如果高速公路系统的经营主体过多，必然会使各种设施的利用分散化，导致协调成本上升。因此，高速公路经营企业要根据高速公路的数量设立，要注意提高规模经营效益，要有一定的规模要求。在高速公路经营企业内部，要尽量压缩机构，减员增效，降低管理成本，努力为用户提供高效率、低成本的优质服务。
（作者单位：中国社科院工经所）
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