突发性公共事件的防范与政府应对机制浅析
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作者: 李一念 吕静
摘要：由于突发性公共事件的发生具有偶然性、普遍性，波及范围广，人员多，往往带来多米诺骨牌的连锁效应，使其升级到更为复杂的层面，给整个社会带来灾难性的破坏。由于公共性突发事件发生前不能提前做预防和控制，往往在发生时束手无策，若不能行之有效地做出及时处理，不仅会影响群众的生命和利益，更严重的会产生社会动荡，因此，建立一套公共性突发事件的应急体系增强危机应对，降低危机的损失迫在眉睫。
关键词：突发性公共事件；现状；应急管理；应急机制；对策
近年来，我国公共性突发事件频频发生，导爆发时往往带来极大的破坏力，给政府的应急管理政策带来挑战。因此突发性公共事件的应急管理体系显得尤为重要，我国的应急体系可以说是初具雏形，很不完善，从非典、雪灾、汶川地震到H1N1禽流感的全球爆发，虽然政府职能部门在第一时间做出了相应的应急政策，但也同时暴露出了我国针对此类事件的应急管理体系薄弱的一面。所以了解突发事件的性质和对此做出相应的防范和对策非常重要。
一、突发性公共事件概述
（一）突发性公共事件的特征
1、发生的突发性和偶然性。公共性突发事件没有固定的发生时间、发生人群，往往突然发生，始料未及，来势凶猛，有着很大的偶然性和瞬时性，难以预测。一般的爆炸、火灾等都可直观观察到，但公共卫生突发事件如传染病、食物中毒，水污染事故、职业危害、射线事故等可在正常的公共场所活动中经过人与人接触，通过饮食为载体和日常工作不知不觉地受到侵害，不易引起人们自寸注意，用常规的手段也无法检查到，具有极大的隐蔽性和不确定性。
2、事件引发后的公共性。社会突发性公共事件发生在公共领域，由于其扩散迅速、影响面广、破坏性强，直接或间接关系到普遍的社群利益，严重困扰着公众的正常生活。同时，由于造成社会突发性公共事件的原因一般比较复杂，所以在处理该类事件的过程中，关联到政府、社会、大众传播媒介和公众。公共领域社会生活的纲维和公共利益相互联结的复杂性增加了社会突发性公共事件处理的难度。
3、事件引发的危害性。突发公共事件的危害性是多方面的，由于事件爆发的突然性和公共性，受到事件影响的地区可能不仅仅是一国，如SARS危机在全球范围内的扩散。受到事件影响的领域也可能是及其广泛的。典型的就是发生在美国的“9・11”恐怖袭击事件，伤亡失踪达3200多人，直接经济损失达900多亿美元，给美国民众的心理造成不可磨灭的伤痕。突发公共卫生事件一旦发生，直接危害人群的生命安全。对健康的损害和影响达到一定的程度易造成的社会恐慌和混乱，对社会也要造成巨大的经济损失。
（二）社会突发性公共事件的类型划分
社会突发性公共事件的类型划分，如表1所示。
突发经济危机资源、能源和生活必需品严重短缺、金融信用危机和其他严重经
二、我国突发公共事件应急机制的现状及存在的问题
（一）从国家宏观方面看
1、资金投入不足。从资金投入费用来看，我国的公共突发事件总费用占GDP的比重明显偏小，世界银行的统计数据显示，在过去几年我国公共突发事件支出占GDP的比重很小，比世界平均水平低零点几个百分点，比其他很多国家的支出比重都要低，并且低于经济水平与中国相当的不发达国家。由于投入不足，在一些严重的突发事件来临时，造成的后果远不能用资金投入多少来弥补，因此，国家政府对突发事件的重视可想而知，最后导致造成严重后果也无法衡量。
2、国家应急法制的不完善。我国目前对出现的公共紧急状态和危机的情境的对抗手段比较不集中，也没有形成科学的体系，行政命令还优于法治。从立法角度来看，我国先后颁布和制定了对付社会动乱的《戒严法》，对付重大自然灾害的《防震减灾法》、《防洪法》和《消防法》等，不过这些法律本身具有很强的独立性，管理的色彩很重，实用性和应急性不强。虽然取得了一些成效，但是如何防止在危机状态下公共政策侵害公民权利，如何进行监督等也都是法律的空白点，还有待继续完善和改革。
3、协调社会力量积极参入性不强。适应现代社会要求的政府是有限的政府，在很多方面是有限的，管理范围有限，责任有限，权限有限。它暴露出政府治理在培育和发挥社会力量作用方面的缺陷：一是传统政府管理思维限制了民间组织在公共突发事件中扮演角色和发挥作用，政府一直处在主导地位，并习惯于以行政为主导的行为程序；二是忽视民间力量和社会现状，多数公众对其了解不足。因此，作为政府，在完善其自身的职能的同时，也应该积极融入社会，出现问题时，不断管理强，组织高效率的发挥其行政命令。
（二）从政府微观方面看
1、应急管理机构组建、队伍建设方面。由于缺乏必要的防范意识，当前我国许多基层政府都没有建立相关的危机管理机构，缺乏相应的人员配置。多数政府部门只在突发性公共事件发生后成立紧急协调处理小组，抽调相应的人员组成临时机构，专项负责处理相关事宜。一旦事情解决，相应的机构和人员也就随之解散。这种临时组建的事件处理小组有两个弊端：一方面由于人员多数是从其他部门临时调配，限制了合作协调能力；另一方面人员的专业素质方面也难免有不足之处。一旦出现突发性公共事件，组建这类临时组织不仅容易贻误危机处理的良好时机，同时新组建的临时处理部门在实际运作方面也往往受到很多阻碍。
2、监测预警系统方面。依托网络监测预警系统，为逐步完善从国家到地方建立突发公共事件监测、评估、预警、反应机制，为突发事件的发生，在这一点上，作出了预报，我国的的监测系统，网络系统，警报系统，还有很多的不足。导致实现的信息畅通、统一指挥、协调有序、迅速应对突发公共事件的不畅通。监测系统部门抓紧实施突发公共事件应急预警、指挥、处理决策系统项目。项目建设包括网络平台、资源数据库、分析咨询系统、指挥决策系统这些正是当务之急。
3、卫生应急预案体系方面。根据国务院和《国家突发公共事件总体应急预案》的要求，由卫生部牵头制定的《国家突发公共卫生事件应急预案》和《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》，已由国务院办公厅下发。卫生部及时组织全国实施预案的培训，并强调了在卫生应急实践中的不断完善预案。同时，在收集、汇总现有各单项突发公共卫生事件应急预案这方面，加以重视。拟定卫生应急预案体系框架方案；指导地方应急预案制修订工作。全国初步建立了突发公共卫生事件应急预案体系，对卫生应急体系不够完善此类问题做出了合理和建设性的改革和预案体系。对规范指导卫生应急工作起到重要作用。
三、政府应急机制构建和解决对策
（一）加强预警机制体系
预警机制在处理突发性公共事件中处主导作用。预警体系的建设，一要不断优化和规范预警指标体系。二要科学组织应急演练，提前做好精神、物资、技术等多方面的准备。三要完善预警情报收集机制。四要鼓励公众参与预警体系的数据采集和信息提供。五要加强预警联动，提高对预警的反应能力。
（二）完善政府应急组织体系
完善的组织管理体系是有效应对各类突发性公共事件的基本组织保证，也是科学指挥协调和管理的重要保障条件。要在党中央和国务院的统一领导下，按照分级管理、分级响应和“条块”结合、以“块”为主的原则，落实各级应急响应的岗位责任制，明确责任人及指挥权限；建立健全集中统一、坚强有力的指挥机构；加强协调配合，确保快速反应；建立健全以事发党委和政府为主，有关部门和相关地区协调配合的领导责任制，明确其职责和权限。
（三）健全法律法规
为有效应对突发公共事件，应急机制中法制建设的重点是：一要统一紧急状态法律制度。我国应在宪法中规定统一的紧急状态法律制度。二要明晰紧急状态法下政府可以采取紧急措施的必要行政程序，不为政府随意扩大行政紧急权力留下法律上的漏洞。三要对公民的权利保障要有底线，对公民在紧急状态时期遭受的损害获得法律上的有效救济。同时，我国政府还要不断健全和完善各级干部在应对危机与处理突发事件中的法律责任。
（四）加强宣传和培训、动员全社会参与
对公众进行宣传教育，是构建完备应急机制不可或缺的一环。社会公众既是突发性公共事件的承受者，也是防范和处理此事件的参与者。危机意识、心理承受能力及所掌握的应急知识和自救互救技能，是公众应对突发性公共事件所应具备的综合素质。为此，政府要调动各种资源，利用多种方式，通过开设灾害自救课程、编印通俗读本、摄制和播放影像资料、知识讲座等形式，广泛宣传预防、避险、自救、互救、减灾等应急教育的专门知识，让公众产生一定的心理免疫，在突发公共事件到来时能处变不惊，沉着应对。
（五）加强国际交流与合作
在经济的全球化和信息化背景下，一个国家和政府应积极开展广泛的国际交流与合作，学习外国处理突发性公共事件的先进经验为我所用。我们应该采取灵活的方式和其他国家、地区及国际组织加强合作。我国应加强与世界卫生组织、国际气象组织、国际红十字会等国际组织在应急机制方面的合作，并积极参与全球公共危机的预防和治理，同时也要鼓励和加强国际民间力量的合作与沟通。
参考文献：
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4、李娟.公共卫生突发事件应急处理机制研究[D].电子科技大学,2006.
（作者单位：武汉科技大学）
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