中国养老机构发展的政策建议

来源:用户上传      作者: 李　蔚

　　摘 要：养老问题是一个复杂的社会问题，应通过社会的力量化为全社会的行为，政府应发挥主导性作用，关注和重视老年人问题，把关怀和爱护老年人纳入公共政策中。
　　关键词：养老机构；老龄化；政府
　　中图分类号：C913.6 文献标识码： Ａ 文章编号：１００３－３８９０（２００8）11－００71-03
　　
　　一、中国养老机构发展现状
　　
　　目前，中国养老机构的发展远远不能适应老龄化的需要，机构养老服务的总体供求之间呈现严重失衡的状态，严重地制约了机构养老事业的快速发展。
　　1．老年人对养老机构服务需求大、增长快、要求高与全社会养老机构数量少、质量差、增速慢之间的矛盾日趋尖锐。据估，目前中国每9人中就有1位老人，到2050年，每3~4人中就将有1位老人，养老机构与设施严重匮乏。截至2005年底，各地建有各级各类养老服务机构近39546家，床位149.7万张，收养老人1１02895名。仅就床位数来讲，刚刚超过老年人总数的1％，较之于国际社会通行的5%～7％的比率相差甚远。[1]尽管这几年我们大力发展社区养老服务设施和场所，兴办了7898所社区服务中心，“星光计划”也建起了近3万个“星光老年之家”，又增加几万张社区的养老床位，但与巨大的老年人院舍服务需求比起来，还属杯水车薪。许多贫困、边远地区及靠民间力量创办起来的养老机构囿于经费短缺、资源不足等方面的限制，服务内容不丰富，显得相对单调、贫乏，与老年人日益增长的多样化服务需求也有较大的差距。
　　2．养老机构服务对象的市场化定位单一，使得机构服务与最需要机构长期照料护理服务的老人支付能力不足之间的矛盾不断加剧。由于目前缺少相应的法律规范以及缺乏政府的支持，众多养老机构在收住服务对象时更多地运用市场法则和市场定位，使得中国的养老机构住养服务出现了一种与社会福利和社会公益法则相悖行的现象：一方面是大量需要机构住养服务的介助或介护老人因支付能力不足住不进来；另一方而却是许多高收入但身体健康的自理老人占据了大量床位，在本该属于调节社会公平的国民收入二次分配中进一步加剧了社会的不公平。
　　3．养老机构住养老人对照料护理的专业化服务需求与机构中专业护理人员严重不足之间的矛盾日益凸显。老人随着年龄的增长，身体技能和生活能力不断退化，各种常见病、多发病以及老年性疾病越来越多，生活自理程度越来越低，对长期照料和康复护理等方面服务的依赖性需求越来越多，尤其是最需要长期照料护理服务的失能老人。因此专业化的机构住养服务应是他们的最佳选择。机构收住此类服务对象，需要专业化的护理照料，服务过程中各种专业知识、手法、技巧必须有充分的应用和体现。但是，目前中国养老机构服务队伍的专业化建设状况与失能老人的专业化养老服务需求存在着巨大的反差。养老机构的专业服务人员严重短缺，现有的专业人员数量远远不能满足需要。截至2005年底，全国的养老机构服务人员仅30万人，其中有职业资格的只有2万人。在发达国家，按照3名入住老人需配置1名专业服务人员计算，其养老机构服务人员的数量占老年人口比重最低不少于1％，而中国目前只有0.28％，缺口巨大，与上千万失能老人的潜在需求相比无异于杯水车薪。
　　4．养老机构规模较小，难以形成规模经济。大部分民办养老院由于资金不够雄厚，无力购买商品房或自己建房，租赁的场地过小，建筑内部设计不符合专业规范，没有户外活动场地。多数民办养老院面积较小，设施不配套，人员的培训也跟不上，无法形成规模经济。同时机构拥有的员工数量少，养老院职工人数最多的也只有20人左右，50%的养老机构的员工人数不满10人，平均拥有员工数为10.1人。如果将临时工排除出去，养老机构从业人员的拥有量更为有限，平均仅为4.1人，一半的养老机构其正式人员不超过3人。这种人员配置必然会使得养老院中必要的技术分工无法形成，必须一人身兼数职。[2]养老机构服务等级的提升不只是简单的硬件投入，或者服务态度的问题，老年人是社会中较为特殊的弱势群体，老年人不仅需要经济上的供养、生活上的照料，更重要的是精神上的慰藉。养老机构的管理、运作都需要专业的从业人员。养老机构由于不能提供正式编制，专业人员很难引进；另一方面，即使引进了也非常不稳定。一些敬老院为降低运行成本，主要工作人员是一些农村无业妇女、下岗或退休职工，人员流动频繁，整支从业队伍实际是由一批又一批的“新手”组成，养老机构的发展缺乏基本的人力资源条件。
　　5．养老机构缺乏“家”的感觉。目前，养老机构的服务方式、管理水平等也存在一些亟待解决的问题：它不是根据每个老年人的具体需要来提供服务，而是根据制度和工作程序要求机械运转，相对来讲比较缺少个性化和人情味。中国的大部分养老院的基础设施不能满足老年人晚年生活的需要，机构建设和活动安排单调，形成严重的形式主义。养老院的相对封闭性使老年人的心理更加孤独，容易产生一种被家人和社会冷落的孤独感和忧伤感。集中宿舍式的生活使老年人缺乏自主性。如果有替代性选择，大多数老人是不愿意去养老院的。对他们来说，熟悉的生活环境，亲情的慰藉和相对私密的个人空间都是很重要的。
　　
　　二、中国养老机构发展的政策建议
　　
　　养老问题是一个复杂的社会问题，最重要的还是通过社会的力量化为一种全社会的行为，政府应发挥主导性的作用，关注和重视老年人问题，把老年人问题纳入公共政策中，通过制定和落实一些政策措施，以体现党、政府、社会对老年人的关心、爱护和帮助。“十一五”期间应继续加大对养老机构发展的政策扶持力度，研究制定加快养老机构发展的扶持政策，强化养老机构发展中政府的责任。同时全社会的人们都应该积极地关心、参与、支持和兴办养老服务机构，在全社会形成关心老人的良好风气。试想一个关心老人蔚然成风的社会，今后自己也必将从这种美好的社会风范中得益良多。[3]
　　1．政府应该加大投入力度，解决目前养老机构面临的资金短缺、设施不齐、配备不全的困境，改善其落后的面貌。政府要建立制度化的养老服务投入机制，逐年加大各级财政对社会力量举办养老机构的基本建设性补贴份额，而且要对建成的民办养老机构视服务开展情况给予适当的运行经费补贴，还要根据收住照顾的服务对象的经济支付能力，制订不同的补贴标准分类补贴相应的服务费用。在目前还缺少社会力量参与兴办的地区，政府则须全力担负起养老机构建设和服务保障的责任。
　　2．政府要加大宣传力度，促使人们观念的转变，纠正一些不正确的认识。由于中国“养儿防老”的传统观念在一般老年人的思想中根深蒂固，有子女的老人若采取社会化的养老，会产生被子女遗弃的感觉，从而造成两代人之间的隔阂。因此，要加大政府的宣传力度，使老年人正确地看待并积极地接受机构养老。要在全社会加强“关心老人就是关心我们自己”的基本观念，增强人们对人口老龄化的认识和养老问题的关注。通过政策的鼓励、优惠和政府的资源分配与资助，提高养老机构的社会收益和影响力，积极培育发展、规范管理各类养老服务的社会团体、服务组织等非营利机构及服务性企业，不仅新办的养老机构交给社会力量办，而且把原来公办的养老机构更多地交给社会中介组织和非营利机构去办，交给市场和企业去办，真正做到发展增量，盘活存量。这样才能促进统一、公平的养老服务市场的形成，使多种经济成分举办、多种服务形式并存的养老服务机构在平等竞争中获得新的更快的发展。[4]

　　3．建立资质评估系统，加强养老服务机构的管理。养老的优劣标准是能否保证老年人的身心健康、能否保证他们身体健康，这取决于良好的医疗保障、有效的护理制度。国家要建立一套包括建筑设施、卫生条件、服务水平、管理能力在内的资质评估认证标准，明确管理认证机构，对养老服务机构进行资质认定和监管，使老龄产业发展规范化、标准化。具有资质的养老机构可以享受国家的相关优惠政策，坚决取缔不具资质的养老机构。
　　4．加快养老机构的专业化建没，最重要的就是加快服务队伍的职业化建设步伐，解决养老机构服务人员素质不高的问题。养老机构特殊的服务对象决定了工作的复杂性，尤其在养老机构中，工作人员会经常因为目睹自己服务的老年人死去而产生额外的精神压力和心理负担。因此，短期内要对现有养老机构工作人员进行业务培训和心理辅导；长期来说，国家要设立专门的养老护理人员教育，护理人员要通过院校培养、在职培训等多种途径，使养老服务的工作人员都成为掌握专业社会工作知识和服务技能的专门人才。在此基础上，我们再努力把专业社会工作者的职业资格认证制度和职称评聘体系建立起来。[5]
　　5．加强养老机构的规范化建设，要对养老机构的建设和服务等诸方面都研究制定出一套完整的标准和规范体系，加强政府的检查监督，使之在建设时按照程序申报审批和筹备建设，建筑施工过程中严格执行各项标准，建成开业后则要严格遵守各类服务规范，严禁各行其是，另搞一套，危害入住老年人的合法权益。要结合多种社会力量兴办养老机构的状况，加强老年人服务指标体系的研究和建立，提高整个为老服务机构的管理和服务水平，形成一套完整的管理规范。加快研究制定养老服务机构人身意外伤害事故的处理办法，为保护老年人的合法权益和养老机构的利益提供基本依据。要发动全社会都来积极参与老年福利事业的规范管理和规范运作，认真研究制定一些标准和规范，并在实践中认真地加以落实。
　　6．加快制定并全面落实支持养老机构发展的法规和政策，抓好督促检查，促进全面落实。目前中国没有专门针对社会化养老方面的法律规定，使得从事社会养老的福利机构在接受社会老人养老的同时，越来越感到更多的困惑。养老机构特殊的服务对象决定了工作的性质和内容也是极其复杂和特殊的，一是老年人随着年龄的增长，其生理和心理发生了改变，生活中常常会发生意外跌伤、骨折、外跑、烫伤等意外事件。一旦发生意外，家属不仅不能理解，而且将所有责任推给养老机构并提出无理赔偿，更有甚者趁机钻空，以老人作为赚钱的资本；二是一部分老人因入住养老机构后干扰其他老人的正常生活，影响了其他老人休养的初衷，不再适合继续居住养老机构，养老机构按照老人入住时签订的协议给予退出处理，但家属往往不配合，即使采取诉讼途径，法院也不可能对一个老人强制执行。人口老龄化使老年人必将进入养老机构养老，养老机构一旦遇到以上的困难，无法依据现有的法律法规来为自己争取权利。[6]因此，做好有关法规的制定和落实工作非常必要，也是主管养老问题的政府部门急需思考和解决的课题。
　　
　　参考文献：
　　［1］张昆玲，张红娟.探讨养老模式，构建和谐社会［J］.科学之友，2006，（5）.
　　［2］梁鸿，程远，于娟，周莹.养老机构发展主要问题及公共福利政策建议――浦东新区案例研究［J］.市场与人口分析，2003，（1）.
　　［3］陈桂香.传统孝文化对当前城市养老的意义及其重构［D］.西南交通大学硕士研究生学位论文，2006，（8）.
　　［4］林红.民办养老机构的发展需要政府的扶持及规范.［J］.行政论坛，2006.
　　［5］孙毅，朱书翠.养老机构对养老护理员的要求［J］.中国民康医学，2007，（1）.
　　［6］朱书翠.养老机构的困惑［J］.护理与临床，2006，（1）.
　　责任编辑：张增强
　　责任校对：孙 飞

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