中国反补贴立法之不足与完善

来源:用户上传      作者: 齐　瑶　周　婷

　　摘 要：反补贴、反倾销和保障措施是WTO允许的维护公平贸易、保护国内产业安全的手段。目前，中国在反倾销领域是遭受调查较多的国家。在不久的将来，中国也将面临大量的反补贴调查的形势。为此，我们应未雨绸缪，尽快建立较为完善的补贴和反补贴立法体系,及早做好应对准备。
　　关键词：反倾销；反补贴；反补贴立法
　　中图分类号：D922.295 文献标识码：Ａ 文章编号：１００３－３８９０（２００8）01－００94-03
　　
　　反倾销、反补贴和保障措施是WTO允许的维护公平贸易、保护国内产业安全的手段。一直以来，国外频频对中国发起反倾销调查，而对中国实施的反补贴调查却寥寥无几。其原因,一是因为补贴是一种政府行为,在反补贴调查过程中要触及他国国内法和大量政府间交涉,同时还要考虑自身国家整体利益的平衡;二是因为一些发达国家认为反补贴法仅适用市场经济国家,而中国长期以来又被视为非市场经济国家，根据中国加入WTO的议定书规定,中国在加入WTO后的15年内（即2016年12月前）可被视为非市场经济国家。所以，反补贴问题并未受到国内太多的关注。然而，随着入世后中国对外贸易的飞速发展和市场开放的持续推进，中国已进入了贸易摩擦多发期。在不太长的时期内，将有越来越多的国家承认中国的市场经济地位，届时反补贴将成为继反倾销之后美国、欧盟等国家针对中国新一轮的贸易报复手段。因此，中国面临着十分紧迫的国际反补贴形势。为了避免重蹈受到反倾销指控时中国企业应对不及和损失惨重的覆辙，我们必须行动起来及早做好应对准备，不断完善反补贴立法体系，认真研究和制定应对国际反补贴策略。
　　
　　一、中国反补贴立法的现状与不足
　　
　　中国反补贴法律体系的构建起步较晚，因此，现行制度在结构和内容上大部分借鉴了WTO的《补贴与反补贴措施协定》（SCM协定）的规定，但这同时也是中国的优势，即中国的反补贴法律制度的建设从起步开始就与WTO的相关规定保持较大的一致。
　　在中国目前的反补贴体系中，新制定的《中华人民共和国反补贴条例》处于核心地位，该条例已于2002年1月1日起正式施行。《反补贴条例》与WTO《SCM协定》基本衔接，在形式上将反倾销与反补贴分开，单独立法。在内容上，《反补贴条例》注重与《SCM协定》基本保持一致。2004年3月，国务院又对《反补贴条例》作了小幅修改。为了使《反补贴条例》更具操作性，外经贸部和国家经贸委在《反补贴条例》施行之后，颁布了一系列的行政规章。可见，中国相关部门在反补贴立法方面已取得长足进步，建立了基本的补贴和反补贴立法体系。但相对于中国今后市场经济开放和发展的需要来说,中国的反补贴立法还存在着种种不足。
　　1. 《反补贴条例》虽为主体，但其本身立法层次较低。一部法律、法规依其制定机关不同而有其位阶层次。调整某一社会关系的立法应有其相应的位阶才足以最大限度地完成法规本身所负担的社会功能。反补贴立法调整的是国家间的国际贸易关系，规范的是不同部门、不同地方的补贴与反补贴事宜，效力低下势必影响法规的适用效果。
　　《反补贴条例》作为行政法规，位阶不高，权威性不强，影响力也不足够大，并且在具体的适用中缺乏足够的信服力。反补贴措施作为WTO允许的贸易保护手段，对中国国内产业和对外贸易有重要的保护作用。因此，中国应进一步强化目前的行政法规和政府规章，提高其位阶，使其升格为国家的基本法律之一，制定更多的配套法规及规章，建立更加完善的反补贴法律体系。
　　2. 中国《反补贴条例》中没有对不可采取反补贴措施的“绿色”或被保护补贴作出规定。今后应作出相应的补充规定。
　　3. 中国的《反补贴条例》明确规定下列补贴具有专向性，应采取反补贴措施，具体如下：由出口国政府明确确定的某些企业、产业获得的补贴；由出口国法律、法规明确规定的某些企业、产业获得的补贴；指定特定领域内的企业、产业获得的补贴；以出口实绩为条件获得的补贴；以使用本国产品替代进口产品而取得的补贴。此种规定虽然容易实施，只需对号入座即可，但过于具体，缺乏一定的灵活性。
　　4. 在反补贴程序方面，《条例》也存在不尽如人意的地方。例如，调查程序透明度不高。对调查程序和调查方法的规定过于简单，不利于利害关系人明确其权利和义务，甚至可能影响其协助调查的程度。还有，在调查程序上缺乏一个严格、确切的时间规定。《条例》除了规定12个月的调查期限（特殊情况下可延至18个月），临时措施应从开始调查之日起60天后采取,4个月的临时反补贴措施期限，90天的追溯征税期限，5年的确定反补贴税征收和价格承诺期以及12个月的复审期限外，再无其他期限规定。在今后的立法完善上，应借鉴《SCM协定》第12条第l款的要求，即“收到反补贴调查表的出口商至少应有30天的答复时间”。另外，条例还缺少对发展中国家反补贴调查终止的特殊待遇：最小补贴标准和可忽略不计的标准。相对比《SCM协定》其第27条第10款规定，对原产于一个发展中成员方的任何反补贴调查应立即停止，如果有关当局确认：（1）所给予有关产品的补贴总水平对第三类发展中国家来说未超过产品单位价值的2%，对第一、二类发展中国家和那些在8年期满之前已取消出口补贴的发展中国家来说未超过3%（发达国家为1%）。（2）或经补贴的进口产品数量占进口成员相同产品总进口量不到4%，除非所有不到4%的发展中成员方的相同产品在进口成员的总进口量中合计占9%以上。今后，应补充相关内容。
　　
　　二、完善相关立法，积极应对反补贴调查
　　
　　反补贴诉讼调查将是今后中国各级政府和企业面临的一大新课题。各级政府应深入研究反补贴调查的国际规则，加快清理和制定相关规定和政策，使之与世贸组织规则相一致。企业应当积极探索、积累反补贴的应诉经验，提高应对反补贴调查的能力，最大限度地化解对中国产品发起反补贴调查所带来的不利影响。
　　1. 补贴的产生和泛滥使外国生产同类产品的企业或产业受到不利影响，并且很容易导致不公平贸易的产生，从而损害贸易各国的利益，影响国际贸易的健康发展。所以，为了保护国内市场和经济的发展，各国纷纷制定反补贴措施对抗外国政府的补贴行为。中国也不例外，由于补贴实质上是政府通过财政手段或公共机构集合整体性的经济力量支持某一产品以获得极其低廉的价格竞争优势，严重破坏了正常的贸易秩序和竞争秩序，只有加强和完善反补贴立法，运用法律手段，实施反补贴措施，才能制止外国对进口到中国产品的补贴行为，进而制止对中国国内产业造成冲击和损害，促进国内新兴产业的建立和发展，最终保证国内相关产业免受实质损害，保障国家整体经济利益免受不法侵害。
　　2. 建立和完善反补贴立法体系是适应世界贸易组织规则的必然要求。因为各国在加入世界贸易组织之前都制定了一些支持经济发展、鼓励或限制某些产品出口的政策。在这些政策中，有些是世界贸易组织《SCM协定》所不允许的，因此需要作适当调整，对现行相关法律法规进行修订。
　　3. 建立和完善反补贴立法体系也是建立和完善中国社会主义市场经济体制的客观需要。市场经济体系的建立和完善，必然要求相关法律法规的健全和完备。与反倾销法同样，反补贴法也是各国参与市场竞争的游戏规则的重要组成部分，是国际通行的法律规范。目前，中国经济已经在相当大的程度上与世界经济接轨，在全球经济一体化的今天，要想在努力提高自身综合竞争力的同时，切实维护国家经济利益免受外国补贴等不公平贸易行为的侵害，就必须加强和完善包括反补贴立法在内的市场经济法律体系，运用法律手段，促进社会主义市场经济体系的健全和健康发展。

　　
　　三、完善中国反补贴立法措施
　　
　　中国是贸易大国，要充分发挥补贴与反补贴这把“双刃剑”的作用，并充分借鉴国际先进的经验，运用有效的国际反补贴经验与策略，尽快完善中国反补贴立法，以促进中国经济健康、快速发展。
　　1. 一定要坚持发展中国家原则。中国是以发展中国家的身份加入世界贸易组织的，国内法律体系还在不断建设、完善中，在平衡国内法和国际规则方面难免有不尽人意的地方。为了维护中国合法权益，在确定发展中国家的地位问题上，我们要态度明确，据理力争。在立法上，一定要细，对于发展中国家的定义、内涵，衡量发展中国家的指标以及指标的统计计算方法等要作出明确规定，不能含糊其辞，缺乏操作性。
　　2. 要增加协议许可的绿色补贴。协议特别规定了用于科研开发、落后地区扶贫以及企业适应环境新标准的补贴，这种补贴虽然具有专向性，但也是被允许的。绿色补贴对于增强企业竞争力、缩小地区间差异以及增强综合国力意义重大。比如西部大开发的政策，就可视为对落后地区的补贴。总之，就是要学会充分利用协议，在其允许范围内，最大限度地保护中国利益。
　　3. 要给予中国反补贴主管机关以更多的自由裁量权。由于中国反补贴立法刚刚起步，在缺乏经验的情况下，反补贴立法不可能十分成熟，从而对法律的适用带来一定的困难。因此应赋予主管机关较多的自由裁量权，以便更好地适用法律。虽然自由裁量权会产生一些副作用，但通过采取增加调查活动的透明度，进行司法复审等手段，副作用是可以避免的。中国应建立一个开放结构的反补贴法律制度，如引进国际反补贴法中补贴和损害的各项认定标准，赋予主管机构一定的自由裁量权，给主管当局留下一定的运用和解释的余地，从而更加符合中国不断发展变化的经济贸易政策。
　　4. 中国立法应借鉴美国经验，增加上游补贴的相关规定。上游补贴是指对于受补贴调查产品在生产过程中所使用的投入物的补贴。根据美国反补贴法，不仅直接受到补贴的产品可能会遭遇反补贴调查，如果一个产品的原料或主要部件（inputs）受到补贴，该项产品也可能受到反补贴调查。此即为“上游补贴（upstream subsidies）。”但并非所有对投入物的补贴均可构成上游补贴。
　　美国商务部对受补贴调查产品的投入产品所获补贴采取反补贴措施时，采用的是三步分析法。首先，用专向性标准来避免不合理的扩大上游补贴范围。该标准既包括对投入产品生产商补贴的检验，也包括对该受补贴投入产品供给潜在的购买者或使用者的检验。其次，商务部审查给予投入产品生产商的补贴是否传递给了最终产品生产商。在双方无关联的情况下推定不存在此种传递，在双方有关联的情况下，仅在交易价格低于普遍市场价格或低于给予非关联购买者的价格时，才推定存在补贴的传递效果，即投入物补贴对最终产品提供竞争性利益。最后，商务部审查投入产品补贴是否对最终产品成本构成重大影响。中国目前在上游补贴方面尚无任何规定，应借鉴美国这一成熟的立法经验。
　　此外，完善反补贴立法，还要合理利用争端解决机制（DSB）。认真研究分析其处理过的补贴与反补贴案件，为中国在DSB就该类案件的起诉、应诉工作方面做好充分准备。同时，还要加大对补贴、反补贴知识与法律的宣传，引起企业和学者的重视；要加快培养一批精通反补贴法律的专业人才，如精通反补贴业务的产业专家、律师、会计师等。
　　
　　参考文献：
　　［1］蔡镇顺，范利平，帅海燕．反倾销与反补贴法研究［M］．广州：中山大学出版社，2005．
　　［2］王琴华主编．补贴与反补贴问题研究［M］．北京：中国经济出版社，2002．
　　［3］邹琪．反补贴与中国产业安全［M］．上海：上海财经大学出版社，2006．
　　［4］饶友玲．未雨绸缪―关注DSB补贴与反补贴应用技巧［J］．WTO经济导刊，2004，（４）．
　　［5］申长友．WTO规则与中国的对策［M］．北京：中国发展出版社，2002．
　　责任编辑：焦世玲
　　责任校对：武占江

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