分税制下的县财政来源分析

来源:用户上传      作者: 王春娟　焦雨生

　　【摘要】在我国1994年实行分税制后，中央的财政汲取能力大幅度提升，而地方政府尤其是处于行政链条末端的县乡基层政府因为财政收入大头被中央和省拿走，财力萎缩，因此财政自给率下降。为了弥补财政缺口，县乡政府努力扩大预算外收入，同时县财源结构也发生了改变，转移支付成为其主要财源，中央对地方的控制力变得更强。
　　【关键词】分税制　中央财政　基层政府财政　财政来源
　　在我国由于从1980年开始实行的以“分灶吃饭”为特征的财政包干体制在“包活地方”的同时却“包死中央”，中央财政困难加剧，为了解决中央与地方在财政分配关系上的矛盾和各地区各自为政、诸侯经济割据等所造成的“弱中央、强地方”的局面，同时也因包干体制与市场经济体制日益相悖，于是1994年国家实行了分税制的财政体制改革。
　　分税制实行后，中央顺利实现了提高“两个比例”的预期利益，中央对地方的财政控制加大，地方可支配财力迅速下降，由于政府的自利性造成“财力上收，支出下移”，这样经过层层的截留后，致使处于行政链条最低端的县乡基层政府陷入财政困境。
　　
　　一、基层政府财力的上收
　　
　　1、财政收入增量大头被中央和省拿走。分税制中央采取“承认既得，增量调整”的政策，按1：0.3的系数来确定税收返还，即各地区增值税和消费税每增长1%，中央财政对该地区的税收返还就增长3%。“1：0.3系数”设计初衷主要是为了保证中央财政稳定的拿到地方财政收入中的增量，并逐步加大中央财政在增量分配中的集中力度，这是分税制为提高中央财力比重而设计的一项重要机制。
　　由于税制改革形成这种新的利益分配机制，每年上交中央和省的收入量大幅增长，上缴中央和省收入比例较大，收入的增量大头都被中央和省拿走。财政收入的净量增长慢。这种财力集中的形式，具有强烈的累计下级政府财力的效果，且“1：0.3”是个累进的财力集中机制，每个上级政府均对自己下一级政府采用这个比例扣留一部分税收返还。中央对下的税收返还，省级财政扣留一部分，地市财政再扣留一部分，层层截扣，等到最后到基层政府即县乡政府的时候，已是上级各级政府分割利益的最末端，因此这种新的利益分配方式造成基层政府财力增长的萎缩，分税制后，县乡财政流行这样的说法:“中央财政喜气洋洋,省市财政勉勉强强、县级财政拆东墙补西墙、乡镇财政哭爹叫娘。”
　　2、地方政府财政自给率下降。财政自给率是体现本级财政自我供养程度的一个衡量标准。财政自给率=本级组织收入/本级支出，用于反映各级财政在收入上解、接受补助之前的财政状况。从收入方面看，影响财政自给率的因素，除了地方经济财源的丰歉程度以及地方收入组织的努力程度以外，最重要的是由财政体制规定着的各级政府间初次的财源分配关系（不含财力上解等资金转移）。这个分析指标可反映政府的可支配财力状况。
　　分税制实现了中央政府要提高“两个比例”的目的。分税制后，中央财政收入上涨很快，中央财政的自给率大幅上升，与此同时，地方政府的财政自给率整体下降。在地方各级财政中，自给率下降幅度最大的是地市财政，其次为乡镇财政，再者为县级财政，省级财政下降最小。主要原因是中央的“增量调整”是针对增值税和消费税进行的，而这种流转税种在工商业发达的地区份额较大，因此在城市地区是这“两税”增长较快的地区。
　　
　　二、财政来源结构的变化
　　
　　基层政府财政自给率的降低，改变了基层政府的财政来源结构，使基层政府更多地依靠上级转移支付，依赖外来资金，中央更易于用上级转移支付控制基层政府。
　　1、转移支付成为主要收入来源。在地县本级财政支出里，本级财政收入大约占65%左右，上级转移支付占了35%左右。地市的依赖度约30%，而基层政府即县乡政府对转移支付的倚赖度为35%。这些转移支付资金，都是来自于上级政府：中央财政、省级财政或地市级财政。这种对上级转移支付资金的依赖程度，与美国等国家的水平相似。但在实施效果上，与一些国家的平均水平还无法相比。我国的分税制改革，很多方面都保留了原包干体制的特征。
　　2002年推行的农村税费改革，为解决税费改革过程中出现的县乡财政困难局面，中央财政和各省市财政明显加大了对县乡财政的转移支付力度。到2004年底，中央财政为地方减除农业税增加转移支付524亿，各省级政府也在此基础上增加了150的亿元的转移支付；从2005年起，按照“以奖代补”的思路，中央财政又安排了150亿元对地方实施“三奖一补”政策，以缓解县乡财政困难的局面。这些新增的补助收入在整个转移支付里面占了1/3左右甚至还多，同时也使得这些地区的基层政府收入开始越来越依靠上级政府尤其是中央政府的转移支付补助。
　　2、转移支付的主要形式。（1）税收返还。在转移支付里面，税收返还占了很大比重。财政增加的大部分收入都要返还给地方，这种做法虽然和以前差不多，但实质却发生了变化，“这是因为与原有体制比较，中央税与共享税由中央税务机构征收，可以保证中央财政的税基不受侵蚀，抑制中央财政比重不断下降的趋势”。因为税收返还是按一定的条件核定的，因此有利于地方政府约束财政支出。总之，实行比较规范的中央财政对地方的税收返还与转移支付制度，能增强中央的调控能力，税收返还又是中央和很多省份作为对下级政府集中财力的手段之一。
　　（2）专项补助。专项补助在省以下各级政府的资金转移中非常重要。尤其是对于县乡基层政府而言，专项补助占上级转移支付的比重更高。以1999年全国地市县合计的转移支付为例，专项补助所占的比例接近40%。在县转移支付中，一直占1/5左右的比重。
　　目前各省对地市、县都有专项补助。专项补助属于有条件的补助，为保证地方也投入必要资金，大部分采用“配套补助”的方式。上级政府为了贯彻中央的意图，想通过配套补助的形式，使地方政府按照指定的用途投入使用资金。但在专项补助的资金分配上，没有一个制度化的安排，随意性大。因此很多地方政府都把精力用在向上级哭穷，往上跑，争取资金，“会哭的孩子吃奶多”，对专项补助资金的决定上，往往都是“拍脑袋”决策，机动性大，很多都是非规范的体制安排。
　　3、工商各税。
　　（1）县财政原主要工商税源转化为中央财源。分税制后，主要体现在县级财政的工商税种为：筵席税（56%）、耕地占用税（近50%）、城市维护建设税（20%以上）、房产税（1/4以上）、土地增值税（20%以上）、契税（约20%）、城镇土地增值税（约20%）。这些小税种，规模都不大，但却占了县级财政一半以上的收入。乡镇财政收入里面增值税、营业税、企业所得税三税所占比重最小，有近一半的税收靠农业四税、屠宰税、筵席税等比较小的、收入不太稳定的税种。这种财力分配不均的状况就造成县乡两级在分税制后财政财力薄弱。
　　（2）工商税地位的下降。分税制后，工商税收在县财政收入中的地位发生了变化。从纵向看，与分税制前相比，在本级财政收入的比重下降。明显的变化就是1994年和1993年，下降了近20个百分点，到税费改革后，比重又持续下降。从横向看，转移支付成为这个时期的主要财源，替代了工商税收在县财政收入中的主导地位。除了从1997年到2000年中，工商税收占预算内收入中的比重高于转移支付以外，其余年份都比其低，在2002年税费改革后，因为中央增加了转移支付，因此工商税收的地位更是明显下降。在县财政中的主体地位被置换，县主要财源转变为转移支付。

　　
　　三、预算外资金的膨胀
　　
　　分税制后，由于新的制度安排使地方政府尤其是基层政府的预算内收入大幅度下降，因此为了弥补财政缺口，基层政府努力提高预算外收入增加收入来源。因此1994年分税制改革的第一年，在地方政府预算内收入普遍下降的情况下，预算外收入却大幅度上升。1996年我国进行了预算外资金的改革，其目的就是规范预算外收支，遏制预算外收入不断增长的势头。从具体政策上来看，虽然将用于乡镇政府开支的乡自筹和统筹资金列入了预算外资金范围，但是总体来说预算外收入的范围经过改革以后缩小了很多。然而事实上，这两年的预算外收入不论是绝对量还是相对量都出现了异乎寻常的增长，出现了增长的悖论。从原因上来看，出现这样增长的悖论完全是地方政府和中央政府博弈的结果，由于支出的刚性，收入的减少必然会影响到地方政府的职能，地方政府在这样的政策面前，由于无法预见政策所造成的预算外收入减少的幅度，无法预见到政策实施对地方政府职能的影响，在这种情况下，地方政府就会从其他方面提高预算外收入，于是就出现了这种增长的悖论。
　　
　　四、对未来县财源的探索
　　
　　改变了县级财源结构，增加县级财政收入。最根本的思路是应该建立一个自己的稳定的财政收入机制，作为一级政府，县应该有自己的主体税种。
　　财产税是一个古老的税种，在西方颇受推崇。比如英国在13世纪初开征的“丹麦金”（Damegeld）就是土地税的前身。由土地税慢慢开始发展起来的各国税制，到近代以后为了国家财政支出的需要，又补充了一些税种，比如地方所得税、地方销售税、社区税、人头税等。
　　在发达国家里，很多国家都是以财产税作为地方税体系的主体税种。英国和爱尔兰只有财产税一种地方税，美国也是财产税为主体税种的典型国家。1992年，美国财产税收入占州和地方政府两级财政收入的18%，占同年地方政府收入的30%。
　　因为财产税不容易产生流动性，财产有固定的坐落地，因此由地方政府征收很方便，纳税人很少能避税；财产税以财产价值为课税对象，税基稳定，具有不可转移性，可以预测；财产税税源明确，便于征收、稽查和管理。财产税在我国的地方各级财政的分布上，地市级财政和县级财政的分布比较比较高，因此财产税可以作为低级次的政府（县和乡）税收体系中的主体税种。
　　目前我国财产税类主要有：房产税、城镇土地使用税、土地增值税、车船使用税、契税、耕地占用税等9个税种。税种虽然不少，但总额较小，1999年财产税约计500亿元，占地方税收总额的10%左右。
　　西方国家的很多基层财政一般都有一个稳定的税种收入来源，并且一般越是基层，越是对某一个单一的税种收入的依赖程度越高，很多基层财政的主要财政收入来源就是财产税。在取消农业税后，基层政府财政单纯的依赖上级转移支付，具有很大的不稳定性，因此必须培育自己的主体税种，成为基层财政稳定的财政收入来源。
　　因此可以把培植财产税作为提高未来县乡财政来源潜力的一个手段。
　　
　　【参考文献】
　　[1] 腾霞光：《农村税费改革与地方财政体制建设》，[M]经济科学出版社，2003年5月。
　　[2] 樊丽明、 李齐云：《中国地方财政运行分析》，[M]经济科学出版社，2001年12月。
　　[3] 田发：《重构地方政府间财政关系》，2005年5月，中南财经政法大学博士论文。
　　[4] 许正中、苑广睿、孙国英著：《财政分权：理论基础与实践》，[M]社会科学文献出版社，2002年9 月。

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