高校预算软约束及治理建议
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作者: 王 青 胡世武
【摘要】 高校提供的产品难以考核、度量,政府和高校管理者之间存在代理问题,大学承担较多的政策性负担是造成高校预算软约束的主要原因,本文分析了高校预算软约束的相关问题,并提出了相应的政策建议。
【关键词】 软预算约束 治理 财务自主权
高校是我国培养人才的重要场所,伴随着十几年的持续扩招,我国高等教育也正在从精英教育向大众化教育转变。在此过程中,许多高校向银行贷款并欠下债务,大部分高校出现了财务困境。很多学者认为,我国高校群体性负债是高等教育规模不断扩大与国家财政投入相对不足矛盾下的现实选择。然而,这只是目前高校集体性财务困境的表层诱因。本文旨在对造成高校预算软约束的成因进行深入研究,并提出合理的治理建议。
一、高校预算软约束问题的提出
预算软约束这一概念是由著名转轨经济学家科尔奈提出的,它最初的含义是指当社会主义经济中的国有企业一旦发生亏损或濒临破产时,国有企业的经营者预期会得到国家财政或银行的支持,而国家或政府常常通过追加投资、减税、提供补贴等方式,以保证其生存下去。毋庸置疑,软预算约束的存在将扭曲企业的微观行为,导致企业资金配置和经营的低效率。随着研究的深入,预算软约束一语的含义被拓展泛化,该理论目前能够为转轨经济中的供给短缺、企业管理行为中的棘轮效应、企业的创新不足以及金融部门危机等问题提供解释。当然,预算软约束理论并不是只针对社会主义制度,该理论同样能解释资本主义制度下的某些经济现象,比如公立医院等的非营利性机构行为。
软预算约束的存在需要两个主体:预算约束体和支持体。前者指那些组织本身,后者指在约束体出现赤字的情况下给予救助或支持的组织,通常为政府或其他部门。对于高校而言,高校就是预算约束体,政府、捐助者和其他出资者就是支持体,高校的预算支持体不止一个,但对国内公立高校而言,主要支持体还是政府。由于软预算约束,学校可以在很大程度上不用承担管理不善造成的财务后果,不仅没有动力降低办学成本,提高办学效率,相反,学校会在如何获得政府、学生家庭和其他出资者的经费上下功夫,有时甚至使学校成为一个成本最大化组织,造成资源的巨大浪费。
二、造成高校预算软约束的原因分析
科尔奈在讨论有关预算软约束产生的原因时,认为存在外生性和内生性两种解释。外生性原因包括社会主义国家的父爱主义,国家追求就业目标或领导人为获取政治上的支持等,内生性现象起因于Dewatripont和Maskin讨论的时间非一致性问题。我们可以从这些分析中得到一些启发,但高校有其自身特点,在分析高校预算软约束的原因时,必须结合高校这一具体研究对象加以剖析。
1、高校提供的产品难以考核、度量是造成高校预算软约束的直接原因
高校提供的服务主要有两类,即高等教育和科学研究,两者都是难以准确考核和评估的。譬如,高科技研究能否成功,事前是不可预测的,只有在先期的投入之后,才能判断其效率高低。这势必造成事前无法准确确定该研究项目的预算,研究者也可以以此为借口追加经费。另外,由于研究目标的模糊性,研究者在不能进一步得到经费的情况下,降低研究质量。教育教学活动也是非常复杂的工作,即使教育服务的结果容易评价,目标也是清晰的,但是学校的教育教学质量,不仅取决于学校和教师,同时也取决于学生的天赋及其努力程度。学校的投入再多,但如果学生不努力、不用功,也无法取得好成绩。由于影响结果的因素很多,很难确定到底哪些因素对教育质量有影响,影响程度有多大。同时,学生、家长和社会都不具备相应的专业判断能力,即便知道了一些相关信息也难以做出正确判断,进而难以对大学的行为进行有效监督,使大学失去了约束。
2、代理问题是造成高校预算软约束的重要原因
当前,我国高校领导人具有两大组织特性:一是短期任职,二是“官本位”体系。在“委托人―代理人”的理论模式下,短期任职导致高校管理者的行为目标扭曲,他们很可能会出于私利,利用自己的信息优势机会主义地行事,而忽略委托人的利益。又由于高校预算的审批权都保留在政府主管部门手中,而高校管理者通常是由政府委派而不是择优选聘等缘故,大学管理者不可能、也无须独自承担预算软化的终极责任。在预算资金捉襟见肘的情况下,高校只能靠突破预算约束,以各种形式获取预算外资源。高校所涉及的委托代理关系中既存在代理人没有履行好代理责任的问题,又存在委托人不成其为委托人的问题。在这种制度安排下,政府和大学双方都只能对预算的软约束采取忍耐和宽容的态度,政府对大学进行的投资低效率因为预算软化且不能及时得到治理和纠正,就必然持续扩大和蔓延下去。
3、政策性负担是造成高校预算软约束的外在诱因
在现行制度下,高校只能作为政府命令的执行者,无法抗拒管理部门给予的政策性负担。比如,高校只能按照主管部门的政策意图制定招生指标、教学规模等。由于承担过多的政策性负担,高校经营成本增加,在竞争性的市场环境中没有足够的“自生能力”。为了让高校正常发展,政府对高校政策性负担所造成的财政缺口不得不进行补贴。在激励不相容的情况下,不能排除个别高校会将各种债务和支出都归咎于政策性负担。但由于信息不对称,政府无法准确计算高校政策性负担所需的经费额度,也很难区分高校负债是由政策性负担造成的,还是自身管理不当造成的。当政府不能推脱对政策性负担所造成的财政缺口的责任时,就只好给予事后补贴,形成了高校的预算软约束。而且,如果政府从高校承担政策性负担中得到的好处越多,政府愿意支付的补贴额也就越大,从而带来高校事前的道德风险和预算软约束问题。
三、高校预算软约束的治理建议
虽然要形成与市场经济体制下以营利为目的企业同样硬的预算约束是困难的,学校的软预算约束不能完全根除,但是可以通过治理高等学校的软预算约束,增加预算约束的硬化程度。
1、加快高等教育体制改革
根据奥茨分权定律,在地方政府具有相应的财政能力,并且不影响学校规模效益的情况下,由地方提供高等教育服务比中央政府提供更有效率。因此,在中央不断加大对地方政府在投资管理权限的分权力度的同时,进一步减少中央教育部所属的学校,按照属地化原则下放给地方政府,或改为地方管理,或中央与地方共建,这样既不会影响学校的规模效益,而且能促进各地方政府发展满足本地区需要的高等教育服务,能促进地区之间高等教育的竞争。
2、适当控制高校规模和高校合并
高校服务的外部性使得高校倒闭的社会成本大于机构成本,也使得其倒闭成本大于政府的救助成本。如果假设高校服务的外部性为常数,那么,整体的外部性大小就取决于高校规模的大小,规模越大,所带来的社会损失也就越大,其得到求助的可能性越大,这种现象被称为“规模太大以至于不能倒闭”(too big to fail),其实质是高校以巨大的倒闭成本作为与政府讨价还价的筹码。如果说在一定历史时期,高等教育发展的赶超战略发挥了重要作用,那么,这一战略在当前已经显得有些不合时宜。由于合并高校及多校区运转的高额成本,不得不引入大量的银行贷款进行教学科研基础设施建设和校园建设。从贷款发生的时间上看,贷款的发生和迅速发展,与我国院校合并、高校扩招有高度的相关性。所以,高校监管部门在今后的高校规模控制和高校合并等问题上应该持更谨慎的态度,在收获高校合并的规模效应和整合效率的同时,也要看到由此带来的效率损失和产生的成本。
3、严格界定高校财务自主权范围
在高等学校规模不断扩大而投入相对不足的情况下,有一些学者指出银行贷款应该成为高校筹措资金的一个重要补充渠道,他们的理由是我国的《教育法》规定:“国家鼓励运用金融、信贷手段,支持教育事业的发展。”但是,当存在政策性负担时,这种贷款自主权显然为高校突破预算约束开了一道方便之门。所以,公立高校从银行贷款的权力应该受到严格的限制,原则上高校不能拥有自主从银行贷款的决策权。高校的基本建设规划应该由政府来参与制定并监督学校实施。高校向银行借款或者通过其他方式从市场融资,应该由政府来审批,甚至由政府来操作取得资金后拨付给学校,而不是由学校直接融资。另外,高校财务自主权应该受到严格监督,财务运作情况须接受审计。
4、建立健全社会评价中介机构和组织
随着我国政府对高校管理职能由微观逐渐转为宏观,独立的教育评估中介组织的作用越来越受到重视。独立的评估机构是独立于政府机构的第三部门,它通过搜集教育组织的资料,按照一些公众一致认可的评估标准,对教育组织的表现进行评估,并将评估资料及评估结果用最简单直接的方式告知公众。但是,我国对高校办学活动的评价仍然是由政府组织进行的行政性评价,虽然具有一定的“权威性”、“计划性”,但在实施过程中容易走过场,效果和效力大打折扣。所以,我们必须建立一套独立的评估机制,培育一批独立性和客观性强,业务水平、信誉度高的大学评估中介组织,加强对高校办学活动的社会化监督,硬化高校预算。
【参考文献】
[1] 曹淑江:高等学校的软预算约束与财务自主权[J].高等教育研究,2005(10).
[2] 科尔奈:短缺经济学[M].北京经济科学出版社,1986.
[3] 林毅夫、李志 :政策性负担、道德风险与预算软约束[J].经济研究,2004(2).
[4] Dewatripont and Maskin, Eric:Credit and Efficiency in Centralized and Decentralized Economics[M].Mimeo.Harvard University,1990.
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