高校部门预算与校内预算衔接的探索

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　　摘要：实行校院两级财务管理模式的高校，部门预算与校内预算如何紧密衔接，如何提高高校资金的使用效率，进一步体现两级财务管理优势，是摆在此类高校预算管理面前的现实问题。校内预算进一步下沉到院系或职能部门等二级单位，更加加深部门预算与校内预算这一矛盾。本文从部门预算与校内预算的关系着手，分析中央部门与高校、高校与两级财务管理部门之间预算衔接中存在的问题，并提出了相应的改进措施。
　　关键词：高校部门预算;校内预算;衔接;两级财务管理
　　中图分类号：G647 文献标识码：A
　　高校实行校院两级财务管理模式，是高校财务管理的一种新模式。新模式下预算管理是财务管理体系中的一个重要环节。没有科学的预算，高校就无法体现两级财务管理的作用和优势，学院财务自主权就会形同虚设，也不能体现学院办大学的理念。笔者结合新修订的《中华人民共和国预算法》和刚刚颁布的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》相关要求，如预算全口径、社会公开化，全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系等，对高校实行两级财务管理模式下预算工作的衔接问题进行了分析和建议。
　　1两级财务管理、部门预算与校内预算的含义
　　高校两级财务管理，是高校财务实行“统一领导，分级管理，集中核算”的管理模式，这里的“分级管理”就是指分为学校和院系两级管理财务，相比原来的全部由学校“统一管理”财务，变成了由学校和院系共同管理。
　　部门预算是由政府各个部门编制，反映政府各部门所有收入和支出情况的政府预算。通俗地讲，部门预算就是一个部门一本预算，这里的部门就特指高校的上级管理部门即教育部门，其预算直接上报财政部。
　　校内预算就是学校内部的预算，两级财务管理模式下，校内预算则进一步延伸到学院或者职能部门。
　　2校院两级财务管理下高校现行部门预算与校内预算衔接存在的问题
　　2.1部门预算与校内预算脱节现象依然存在
　　所谓预算脱节现象，是指由于二者在编制时间、内涵、口径、依据等方面有所不同，而导致了编制结果与执行效果的不一致。反映在实际工作中就是上报财政的部门预算与实际执行的校内预算方案有出入。这一现象影响的因素之一是预算编制的时间差异，部门预算时间节点一般是前一年6月30日，而校内预算时间节点一般是前一年12月31日，有些基本数字，如学校的招生计划、学生实有人数、教职工在职人数和离退休人数等，且口径一般沿用上次，六个月的时间差，导致这些数字、某些政策总会有变化，因此校内预算与部门预算必然会产生误差。
　　2.2部门预算执行难问题，本质上是校院两级预算难执行问题
　　加快预算执行现在提升到讲政治的高度，财政部教育部高度重视。但预算执行还是困扰着很多高校，目前高校的预算系统基本都没有直接与账务系统对接，就单笔单次的核算业务来说，是没有与预算进行实时比对，缺乏实际核算业务与预算相关性、一致性关联。特别是2019年开始实施新《政府会计制度》，双体系双功能下，预算执行面临新的困难与挑战。
　　2.3高校两级财务管理预算绩效管理制度有待完善
　　高校两级财务管理预算绩效目标考核，一是目前缺乏科学的、差异化的考核指标和考核体系。由于学校是培养人才的特殊“工厂”，人才的特殊性导致很多考核指标无法量化，特别是在短期内比如学生在校期间出成果，很多人才都是大学教育多年后才体现出教育成果，无法在预算期间内衡量考核，百年树人是有道理的。二是院系两级财务管理绩效管理意识不到位，还停留在谁争取的项目经费多，谁具有话语权的层面。三是预算中绩效目标体系不健全，难统一，目标的共性与差异性、抽象与具体、短期与中长期等矛盾统一如何平衡，都是造成预算绩效管理制度亟待健全的因素。
　　实行两级财务管理的部门缺乏全局概念，只是从自身利益或者本部门利益的相对狭隘的角度出发，从而造成其他部门利益或整体利益的损失，影响高校整体的发展氛围和资金使用效率。
　　3解决两级财务管理下高校部门预算与校内预算衔接问题的方式探讨
　　3.1全面实行全口径预算，预算资金全覆盖
　　新预算法的一个重要核心理念就在于全口径预算，实施两级财务管理高校，除了学校统筹使用的资金外，其余的部门预算与校内预算在预算科目方面实现预算口径的完全一致化，能够实现项目化管理的，尽量与中央部门预算编制保存一致，达到预算项目对接无缝化，尤其是“改善基本办学条件”专项资金，“双一流”资金专项，“基本科研业务费”专项，“教育教学改革”专项资金，“重点实验室”等与学院、研究所密切相关的几大类专项，必须按照各专项管理办法，落实到具体的二级财务管理单位、人、项目，从而达到部门预算、学校预算与二级财务管理单位预算的有机统一。同时此类高校在进行预算编制时，还要善于总结经验教训，解决预算产生差异原因，逐渐提升部门预算工作的科学性，统筹对接学校和两级财务管理预算。
　　3.2全面实行滚动预算，预算前瞻科学化
　　现在每个高校都制定了五年发展规划，也按照要求制定了统筹推进建设世界一流大学（学科）的方案。以此为契机，根据学校发展要求，科学建立学校三五年的滚动预算项目库。两级财务管理下，学院要有滚动预算的意识，依托学校规划，进一步发挥学院办学的积极性和创造性，使学院真正成为办学主体，增强学院的办学自主权和办学活力。在滚动预算体系及科学规划下，部门预算和校内预算的衔接就可以达到协调一致。高校可以在上报财政部门预算的基础上，根据滚动预算及规划，即使有政策变动或偶发事项，也能及时进行有效调整与跟进，形成更加合理的、符合学校发展规划的、切实可行的校内预算。
　　3.3全面实行绩效管理，预算执行要刚性
　　党的十九大报告明确提出：“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”2018年11月，财政部发布关于贯彻落实《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的通知。这么密集地出台政策和文件，将全面绩效管理提升到一个前所未有的高度，阐明了绩效管理的基本要求，为新时代深化财税体制改革指明了方向和途径，提供了方法论，规划了路线图。各高校要坚决贯彻落实文件精神，充分认识全面实施预算绩效管理的重要意义，结合实际制定贯彻落实方案，抓好预算绩效管理的重点环节，加强绩效管理监督问责，健全工作协调机制，就一定能够达到建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，提高财政资源配置效率和使用效益，增强政府公信力和执行力的目标，让全面绩效管理理念和意识融入预算部门和预算单位日常的管理工作中，特别是两级财务管理等基层单位。
　　学校探索绩效管理新举措，一是按照“可评价、可比较、可监测、可公开”四原则，加快建立健全校院两级预算绩效指标体系，以制度化、标准化、流程化、信息化全力促进绩效评价工作。二是探索成立跨学科、跨部门、跨学校预算绩效评价协会，大力培育社会第三方评价机构，开展绩效评价工作，监督预算执行，运用绩效评价结果。
　　3.4增强预算公开透明度，加强社会监督
　　在大数据时代，在网络信息技术发达的今天，高校甚至两级财务管理部门应充分利用各種数据平台，实现经济业务和预算工作与政府部门和社会公众的对接，实施预算绩效评价报告全公开，主动接受外界的监督，提高整个预算工作的公开程度和透明度，在公众的监管下提升校内预算的完整性、真实性和科学性，部门预算也会更加完整、真实、科学，确保财政资源高效配置，部门预算与校内预算协调统一。
　　3.5利用信息化手段，大数据技术，统一部门预算与校内预算申报系统
　　部门预算拨款总会按照一定的因素拨款，而这些因素都是可以量化，量化的数据来源也是学校以及两级财务管理部门提供的。因此，从最基层的学院（两级财务管理部门）搜集整理各种项目、基础数据表是完全可行的，完全可以用一套预算申报系统，从中央部门到学校到两级财务管理部门，完整反映整个预算过程，完善预算链条，并能减少重复建设成本。充分挖掘利用数据，打通信息孤岛，统一规范标准，实行绩效指标智能匹配。只要能够公开的数据，实现云端共享，动态积累，为编制预算提供全过程专业支撑，对预算执行进行全过程跟踪，对预算绩效目标进行全过程考核，实现预算和绩效管理一体化。
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