关于社区银行法的几个问题

来源:用户上传      作者: 胡晓涛

　　[摘 要] 社区银行的兴起具有客观必然性，对于我国经济和金融发展具有重要促进作用。发展社区银行必须立法在先，制定 社区银行法，以保证社区银行在设立之初便有法可依、良性发展。社区银行法应明确规定社区银行的性质、设立目的、准入标准、退出标准、社区再投资等。社区银行监管是社区银行法的重要内容，建立监管法规，不仅是社区银行防范和控制风险的需要，而且是我国金融体系稳定持续发展的需要。
　　[关键词] 社区银行法；社区银行监管；金融体系
　　[中图分类号] F830.33 [文献标识码] A [文章编号] 1006-5024(2008)09-0187-03
　　[作者简介] 胡晓涛，南京审计学院法律系讲师，法学硕士，研究方向为民事诉讼法、亲属及继承法、经济法。(江苏 南京 211815)
　　
　　一、制定社区银行法的必要性
　　制定社区银行法不仅十分必要，而且甚为紧迫。这主要是因为，一方面社区银行作为金融创新的金融组织，其兴起和发展是社会主义市场经济的客观要求，对经济和金融发展具有重要促进作用。另一方面发展社区银行需要先谋而动，建立和健全社区银行的法律法规，使之有法可依，在设立之初就走上健康运行和良性发展的轨道。
　　社区银行，是资产规模较小，按股份制或股份合作制要求组建，局限于一定的区域范围从事经营，以当地社区中小企业和个人客户为服务对象的盈利性的现代商业银行。社区银行有4个显著特征：资产规模较小；按股份制或合作制原则组建；社区的内生性，既产生于社区，又服务于社区；以盈利为主要经营目标，属于现代商业银行。社区银行的这些特征，使其既区别于大中型商业银行，又区别于合作制金融机构。
　　社区银行作为中国金融体系的新型成员，在中国经济和金融转型期出现，有其客观必然性。在当代中国，社区不仅是经济和地理单元，而且是文化和价值取向单元。随着经济、社会、文化的发展，人们将越来越多地生活在社区之中。随着社会主义市场体系的不断完善，区域经济的分化融合将显著加强，多层次的地区经济圈将加快形成，不同层次、不同区域的产业结构对金融服务提出了不同的要求。面对着区域经济加快演进的态势，按行政区划设置的、提供同质化服务的大型银行，已难以适应区域经济发展差异化的需要，而发展来源于社区、服务于社区的社区银行的要求，便日益强烈起来。
　　随着中国经济发展，金融需求已出现了多元化、多层次的特点，从而要求多元化、多层次的金融供给与之相适应，城市金融如此，农村金融也是这样。在深化金融改革中，大中型商业银行实行市场化经营，进一步向大城市倾斜。城市中小企业尤其是民营中小型企业，以及城市个人创业者的融资难问题日益严重；农村中小企业的融资、广大农户和专业户向正式金融机构融资难上加难，这迫使他们转向民间借贷。满足中小企业和农户金融需求，必须大力推进城乡金融的改革和创新，形成多种所有制形式和多种经营方式、结构合理、功能完善、高效安全的现代金融体系，其中的一个重要内容，便是积极发展社区银行。
　　社区银行经营一般具有以下特点：一是经营范围的区域性，他们立足于社区，面向社区提供金融服务；二是服务对象的集中性，其服务目标集中于社区中小企业和居民；三是经营策略的灵活性，与大中型银行所采取的交易型经营策略不同，社区银行有条件采取关系融资策略，他们不受传统的经营模式和业务手段的束缚，根据社区金融需求的情况和特点，大胆创新金融产品和服务，从而为社区中小企业和个体创业者融资提供了极大便利。社区银行的这些特点，使其在市场竞争中具有多方面的比较优势。首先，产权结构优势。按照现代金融企业制度建立起来的社区银行，自始即具有较为规范的法人治理结构，具有责、权、利相统一的管理机制，能较为充分地发挥内在机制和约束激励机制的功能，同时他们较少受地方政府的干预，作为独立的金融供给主体与独立的金融需求主体发生信用关系，从而为其市场化运作、防范风险、提高效益提供了良好的体制和机制基础。其次，具有较强的适应性。社区银行经营灵活，决策迅速，创新动力十足，熟悉社区情况，能根据社区金融需求主体小型化、多样化的特点，及时推出个性化、特色化的产品和服务，从而使金融供给与金融需求相互适应。再次，低成本优势。社区银行具有信息成本优势，能详细掌握社区内贷款方的经营和信用状况，及时了解其信息的动态变化，从而能降低经营风险和信贷成本。同时，社区银行还具有代理成本优势，其股东与经营者之间的关系密切，目标一致，能较好发挥控制机制的作用，同时其科层结构简单，代理链条较短，因而代理成本较低。最后，地缘人缘优势。社区银行是社区土生土长的草根金融，其资金主要来源于社区的中小企业和居民，也主要服务于社区的经济建设、中小企业和个体创业者，与社区中小企业和居民有着良好的合作关系，易于得到当地政府和中小企业的支持。社区银行的这些优势，使得他们具有较强的生机和活力，在金融市场竞争中能顽强生存和发展，具有大中型银行不可替代的地位和作用，对金融创新改革和社区经济发展，具有重要的促进作用。
　　在许多发达国家和发展中国家，小型银行数量众多，成为银行体系的重要组成部分。在经济最为发达的美国，主要面向社区中小企业、城市家庭、农户提供服务的社区银行分布广泛，发展强劲，充满活力，对社区经济和中小企业发展发挥了重要作用。从我国目前情况看，严格理论意义上的社区银行尚不存在，但是通过深化改革的农村信用和城市商业银行、部分非公商业银行，在相当大程度上已具备了社区银行的特性，他们未来的发展趋向便是社区银行。
　　我国社区银行既然具有必然性、必要性和紧迫性，那么社区银行法的建立便势在必行。国外社区银行发展的一条重要经验，便是立法在先，在社区银行发展之初，便致力于建立和健全社区银行的法律法规。为了保证我国社区银行的科学发展，我们应坚决避免“先做游戏，后立规则”的思路，在先行试点，总结经验的基础上，制定社区银行的法律法规，使其依法设立、合规运行，自始便走上健康发展的轨道。
　　
　　二、社区银行法的主要内容
　　1.社区银行的性质。社区银行的性质为商业性银行，而不是政策性银行。社区银行以盈利为目标，实行自主经营、自负盈亏，是股份制或股份合作制的现代商业银行。只有通过法律明确社区银行的商业性质，才能正确发挥其职能，避免社区银行与政策性银行的职能错位。
　　2.社区银行的定位和设立目的。社区银行应定位于当地社区的“草根银行”，主要为社区中小企业服务，尤其是为他们提供信贷等服务，为社区居民提供零售服务，这种市场定位应以法律形式固定下来。社区银行的设立目的，则应强调服务社区经济，有效解决城市和农村社区中小企业和居民的融资问题，提高金融供给的适应性，为社区经济发展提供持续和有力的金融支持力。
　　3.社区银行的准入标准。为了保证社区银行自始便健康运行和良性发展，社区银行法应坚持法制原则、公平竞争原则、服务社区原则和市场化原则，建立社区银行的准入标准。社区银行的资本准入，可根据不同情况建立不同的准入标准，一般来说，农村社区银行资本准入标准应低于城市社区银行，经济落后地区的应低于经济发达地区，采取股份合作制的应低于股份制。在人员准入方面，应建立高级管理人员的准入条件，明确任职资格和审批程序。制定业务准入规定，根据社区银行的经营特征，考虑到我国社区银行尚处于设立初期，社区银行的业务主要应集中于存贷款、票据贴现、代理买卖车债等传统业务方面，而对于发行金融债券、买卖、同业拆借、发行信用卡、资产证券化等方面的业务，则应适当限制。另外，对社区银行吸收社区外存款的比例，社区银行对社区外贷款的比例，也应作出一定的限制。

　　4.社区银行的退出规定。在金融竞争环境中，社区银行的进入和退出，都是不可避免的现象。金融竞争促进金融业务向优质社区银行集中，他们将不断扩大资本实力，提高金融效益；相反，劣质社区银行的业务将不断流失，其生存和发展能力将日益衰弱，如果不能扭转落后局面，就只能退出。社区银行如果有进无退，就会弱化金融活力，浪费金融资源，增加改革成本，引发金融风险。因此，社区银行法在制定社区银行的进入规定时，必须同时作出退出规定，以资本充足率不良贷款率作为社区银行的标准，如果资本充足率低于法定标准，即应强制其退出，以保证债务的清偿。社区银行法还应规定退出的审批程序，此程序应包括预警、初审、终审等阶段。对社区银行实施日常监管的基层监管机构，应根据法定的预警指标体系，对社区银行发出预警，并对其提出相应的整改意见。如果社区银行不能改善风险管理，其资本金仍不能达到法定标准，则应提出退出意见。社区银行退出的最终决定应由省级监管机构终审，一些资本和经营规模较大的社区银行的退出，则应由国家监管机构加以审批。
　　5.社区再投资的规定。社区银行与社区经济，是相互依存、相互促进的。社区经济发展，需要社区银行强有力的支持，而社区银行要提高效率和效益，也不能脱离社区经济这一根本，社区银行只有创造社区经济的辉煌，才能创造自身的辉煌。当前，我国城市的中小企业普遍存在着贷款难的问题，个体创业者贷款更是困难重重。农村中小企业和广大农户长期受信贷难的困扰，由于正规金融的供给不足，他们不得不转向民间借贷。目前，农村金融中存在一种现象，一方面，农村资金供给缺口本来就很大，农村中小企业和农户金融需求原本就很难得到满足，但另一方面，农村资金外流现象却相当严重，大型商业银行吸纳农村存款，转而将资金投向城市。农村信用社相当大的一部分资金也是投向城市和非农产业。邮政储蓄在农村更是吸纳存款而不提供贷款。目前，农村金融机构都程度不同地成为农村资金的吸管，这对于农村经济发展无疑是雪上加霜。因此，发展社区银行，要制定社区投资法规，不论是城市社区银行，还是农村社区银行，都要规定其应首先满足社区中小企业和居民的贷款需求，确定社区信贷在信贷总额中的最低比重，保证资金来源于社区又主要用于社区。要将能否满足社区融资需求以及满足程度，作为对社区银行进行评级的依据，根据评级结果来决定对社区银行资本和资产规模扩张申请的审批。
　　
　　三、社区银行的监管法规
　　社区银行的监管法规，是社区银行法的重要内容。我国社区银行在设立之初，即应制定监管方面的法律法规。
　　金融是现代经济的核心，同时又是一个特殊的高风险行业。从某种意义来说，金融发展史便是一部金融风险史。金融风险繁多，无所不在，无时不有，社区银行同样如此。
　　社区银行风险，是其在经营过程中由于市场预测和经营决策失误、外部环境发生变化以及其他种种原因，造成其资产、财产和信誉遭受损失的可能性。与大中型银行相比，社区银行在资本规模、经营战略、服务、业务方式等方面，都具有自身的金融特点，由此决定了其金融风险也存在自身的特点。社区银行的信用风险较为集中，信用风险管理的难度较大。社区银行由于其竞争力的弱小，在利率市场化的推进中将面临较大的利率风险。社区银行由于某些方面的优势，使得操作风险相对较低，但是由于其主要实施关系融资，信贷决策所依据的信息的准确性、可靠性和透明性较低，量化信息少，这就使得他们在信贷管理中人为的因素较多，主要依决策的经验、道德素养和主观判断，加之员工队伍业务技术素质较低、风险管理能力较弱，员工数量较少，往往一人多岗、身兼数职，造成部门之间和岗位之间难以做到相互监督，因而加大了其操作风险。社区银行存在资产盲目扩张的风险。社区银行资本规模和经营规模较小，存在规模不经济、开发新业务成本较高、较大的优质项目上难以介入等问题，而适度的经营规模对于提高社区银行竞争力具有重大作用。利益追求和竞争压力，可能驱使社区银行盲目扩大资产规模，使其资本充足率达不到规定标准，在这种情况下一旦某个环节出现严重问题，则可能引起资金链的断裂，甚至造成系统性金融风险。金融风险有一个重要特点，即风险的传染性和扩张性，产生连锁反应，从而影响整个金融业的稳定。社区银行一旦形成系统性风险，很可能造成整个金融的动荡，给金融体系和经济发展带来破坏。因此，对社区银行，自始即应加强监管，建立和健全监管法规。
　　社区银行法要规定社区银行必须构建有效监管体系，主要包括：建立社区银行协会，该协会作为社区银行自我管理和自我服务的行业自律组织，既要协调好社区银行之间的关系，维护社区银行之间的公平竞争，又要沟通社区银行与监管机构、地方政府之间的关系；代表社区银行的利益，既要为之提供多方面的服务，又要督促社区银行依法经营。社区银行有权决定是否加入协会，有权选择协会管理人员。社区银行法要规定社区银行建立和完善内部控制体系，包括内部控制制度和稽核制度。规定社区银行必须接受外部监督，除了接受外部审计机构监督外，还应接受社区中小企业和居民的监督。社区银行法应规定社区银行的信息披露制度，包括信息披露的内容、频率、方式和范围等。
　　监管部门的监管对社区银行的良性发展具有特别重要的意义。社区银行法要规定社区银行监管机构工作的基本方针，即依法监管，防范和控制社区银行的风险，惩处违法违规行为，清除不良个体，促进社区银行的健康持续发展。监管部门要实施社区银行的合规性监管，尤其要重点加强对社区银行的资本充足率、对社区融资比例等合规性监管，尤其是加强以风险为本的监管，通过日常监管，及时了解社区银行的资产率、资金的安全性和流动性、内部控制制度的执行情况、风险管理等，据此对社区银行进行评级，实行分类监管，采取相应的监管措施，以提高监管效果，降低监管成本。
　　社区银行的发展给金融监管提出了一系列新问题，对基层监管部门和监管人员都提出了严峻挑战。因此，应以是否及时掌握社区的财务情况和风险情况、是否及时发现社区银行出现的问题、是否对社区银行风险管理系统作出准确判断和评级、是否对有问题社区银行及时依法处置，作为考核依据。对于由于失职而招致损失的监管机构和人员，则应依法追究其监管责任。
　　
　　参考文献：
　　[1]民建中央.关于尽快发展社区银行的提察[A].中国民主建国会重点专题调研组、中国建立建国会天津市委员会组.社区银行研究文集[C].北京：经济科学出版社，2006.
　　[2]王爱俭.中国社区银行发展模式研究[M].北京：中国金融出版社，2006.
　　[责任编辑：李小玉]

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