关于我国粮食安全问题的思考

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　　一、关于粮食安全的基本内涵
　　
　　粮食问题历来受到各国政府的广泛重视，１９７４年以来，联合国粮农组织对粮食安全的概念先后作出过三次表述。从本质上讲，粮食安全是指一个国家满足粮食需求以及抵御可能出现的各种不测事件的能力，其决定性因素是粮食生产及消费的能力和水平，同时和国家经济发展水平及外贸状况有着密切的联系。因此，粮食安全的基本内涵应当包括以下几个方面：一是物质保障能力和水平。包括粮食生产自给能力、进口能力和储备能力等，进一步讲，还应当包括能够满足不同层次消费需求的粮食品种结构和安全营养等方面的保障能力。二是消费能力和水平。包括粮食的有效需求总量以及与经济发展水平和人们的收入水平相适应的消费结构和消费偏好等。三是保障粮食供给的途径和机制。包括粮食流通体制和供应机制，以及与人们的收入水平相适应的价格政策等。实践证明，合理有效的粮食购销体制对保障国家粮食安全具有重要作用，但这一点在以往对粮食安全问题的研究中常常被忽视。
　　
　　二、影响我国粮食安全的主要因素及其发展趋势
　　
　　（一）影响粮食生产的主要因素及发展趋势
　　１、耕地资源
　　耕地是决定粮食供给的基础。我国属于人地关系紧张的国家，同时又是城市化水平较低的国家之一。随着人口增长，经济社会发展以及工业化、城市化的逐步推进，今后一个相当长的时间内我国将继续面临较大的耕地占用压力，耕地减少是难以避免的。但需要强调的是，保护耕地问题已进一步引起了国家的高度重视。１９９８年修订的《土地管理法》明确提出，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”，要“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”，并规定对占用耕地实行补偿制度，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与占用耕地的数量与质量相当的耕地，实现耕地的动态平衡。这些法律规定无疑会对遏制耕地减少的势头发挥重要作用，再考虑到复种指数的变化等因素，我国粮食的播种面积可以维持在一个较高的水平上。
　　２、水资源
　　水是农业的命脉，我国农业用水量占整个用水总量的６０％以上。全国水资源总量不少，但人均占有量仅为世界平均水平的１／４，水资源年际年内变化也很大，大部分集中在雨季，且地区分布很不平衡。今后水的供需矛盾将更加尖锐，并成为影响粮食生产的重要制约因素。但从另一方面看，我国对水资源的开发利用程度很低，且浪费比较严重。有关资料显示，全国地表水的开发利用率仅为总水量的１５．９％，灌溉水有效利用率不足４０％，平均每生产１斤粮食耗水１吨，是先进国家的４倍。因此，在水资源的开发和节约用水方面都有很大的潜力。正在实施的“南水北调”工程和各种节水措施的逐步推广，已经为此开辟了广阔前景，也预示着我国完全有可能把水资源因素对粮食生产的制约控制在一个较低的程度。
　　３、气候资源
　　气候资源综合影响着粮食作物的生长、发育、产量及产品质量，对粮食生产具有举足轻重的作用。我国气候条件总体来说比较好，绝大部分地区气候温和，光热充足，适于种植多种粮食作物。但气候条件中也有不利因素，如降水的地区分布极不平衡，年际降水变化大，旱涝等灾害性天气频繁等。近几年因自然灾害造成的粮食减产损失每年都在３００亿公斤左右，这说明我国至今尚未摆脱“靠天吃饭”的局面。如果能够提高实际光能利用率，进一步加强农田水利建设，大幅减少损失，就可以有效地增加粮食的供给量。因此，从气候资源来看，我国的粮食生产还存在着相当大的发展潜力。
　　４、科技进步因素
　　实践证明，科学技术是推动粮食生产和农业发展的强大动力。目前，科技进步在我国粮食单产增长中的贡献率为４１％，而发达国家一般在６０％―８０％。我国的化肥、农药利用率以及微生物农业、精准农业、基因工程等新技术的推广应用均落后于发达国家，科技进步的增产潜力很大。袁隆平培育的超级稻和一些专家的研究都表明，我国的粮食单产还有约１倍的增长潜力。如果加大投入，开展技术攻关，改良品种，我国有可能在粮食播种面积基本不变或略有减少的情况下，实现粮食总量翻番。
　　５、其他社会经济因素
　　粮食生产是自然再生产和经济再生产的统一，因此，粮食生产除受以上自然、技术因素影响外，还受到生产管理体制、流通体制、价格政策、市场需求等社会经济因素的影响和制约。２０世纪８０年代实行的以农村家庭联产承包责任制为主的农业生产经营体制变革，１９９５、１９９６年国家两次大幅度提高粮食定购价格，以及２００３年底２００４年上半年国家的一系列政策措施，都成为粮食增产的强大动力。在粮食出现阶段性供大于求的时期，市场粮价下滑，粮食产量大幅下降。可以看出，社会经济因素对粮食生产的影响是双向的，也是可以加以引导和调控的。今后，随着粮食购销市场化改革的全面推进，粮食价格将主要由市场供求关系决定，市场需求已成为影响我国粮食生产增长的重要因素。
　　综上所述，我国粮食生产潜力是巨大的，只要措施得当，我们就完全有能力保证粮食的供给，并把自给率保持在确保粮食安全所需要的较高水平上。
　　（二）影响粮食消费需求的主要因素及其发展趋势
　　１、人口增长
　　粮食作为人们的生活必需品，其需求弹性较小，人口增加将推动粮食消费量刚性增长，因此人口因素是粮食安全的主要制约因素之一。国内一般认为，到２０３０年，我国人口将达到峰值１６亿人，而一些人口学家则认为届时我国人口的峰值可能只有１５．５亿人。这样，我国的人口增长将在２．５亿人以上，由此带来的粮食消费增长量也是巨大的。按人均消费４００公斤推算，由于人口的增加，届时粮食消费量将比现在净增１亿吨以上。
　　２、经济发展和城市化水平的提高
　　经验表明，食物消费结构的变化与经济发展水平有着密切的关系。按照党的十六大提出的目标，到２０２０年，我国国内生产总值将在２０００年的基础上再翻两番，人们的收入水平和城镇化水平都将大幅度提高，粮食消费总量和消费结构也会发生相应的变化，对口粮的直接消费比重会逐步下降，间接粮食消费（由粮食转化的动物性食品消费）比重会逐步提高，人均粮食消费量将会有所增加，特别是饲料粮的消费会有较快增长。
　　３、未来粮食消费增长趋势
　　随着人口增长、经济发展和城市化的推进，未来二、三十年内，我国粮食消费需求总量会大幅度增加，但各方面对未来粮食需求量预测却存在着较大差距。世界银行预测，２０２０年中国的粮食需求量约为６．９７亿吨；而国内一些学者曾预测我国２０２０年的粮食需求量为６．４亿吨。国务院新闻办１９９６年１０月发表的《中国的粮食问题》白皮书预测，２０００年我国人口增长到１３亿人时，按人均占有３８５公斤计算，粮食总需求量为５亿吨；２０３０年我国人口增长到１６亿人峰值时，按人均占有４００公斤计算，粮食需求总量将达到６．４亿吨。而前两种预测结果明显高于白皮书所做出的预测，主要原因是对人均占有量的估算值较高造成的。从目前的实际消费情况看，我国２０００年的粮食消费总量为４．７５―４．８亿吨，人均３７６公斤左右，比白皮书中对２０００年人均占有量的预测值低９公斤左右，这说明白皮书中对我国未来粮食需求的预测并不保守，且最接近于实际。因此，可以把白皮书中的预测值作为我国未来粮食需求的上限。
　　（三）粮食流通发展趋势及对粮食安全的影响
　　粮食流通作为联系生产和消费的桥梁和纽带，对粮食生产和消费的发展变化具有引导、促进或抑制作用。随着粮食购销市场化改革的深入和城市化的推进，我国的粮食流通正面临着新的发展形势，其发展变化趋势将对粮食安全带来直接影响。
　　１、购销市场化对粮食流通的影响
　　粮食购销市场化意味着全面放开粮食收购和价格，放开粮食经营，粮食收购主体将实现多元化，粮食价格也将由市场供求关系来决定。首先，由于没有了收购保护价和粮食购销企业敞开收购的政策，农民卖粮必须直接面对市场，粮食生产的市场风险将大大增加，这无疑会增大粮食生产的波动性。其次，流通主体多元化和多渠道激烈竞争，可能会使市场粮价波动的频率加快，而国有粮食购销企业走向市场后，也使政府对粮食流通的控制力减弱。最后，现有的保护价粮食库存逐步销售处理后，企业的粮食商品周转库存会大大降低，这将进一步削弱政府对粮食市场的控制力。在这种情况下，如果两三年内粮食供求出现紧张，影响到国家粮食安全，国家能够动用的手段只剩下国家粮食储备和进出口。因此，要确保国家的粮食安全，必须对今后的粮食储备政策和规模及早进行研究，才能做到防患于未然。
　　２、城市化对粮食流通的影响
　　目前，我国的城镇化率不到４０％，如果到２０２０年，我国城镇化率上升到５５％左右，城镇和农村人口的比例将发生革命性的变化。城镇化水平的大幅度提高，吃商品粮的人口和比重大幅度上升，一方面带来粮食消费量的增长，另一方面，买粮群体的迅速扩大，也可能成为市场粮价波动的推动因素，从而对国家的粮食安全造成影响。同时，粮食流通量会成倍增加，大量的商品粮集中进入流通领域，对流通渠道和流通设施提出了新的要求。如果粮食流通不能及早适应这些变化，就可能带来一系列问题，影响粮食市场的稳定，进而影响国家的粮食安全。
　　（四）粮食进出口发展趋势及对粮食安全的影响
　　粮食进出口能否影响我国粮食安全以及影响程度大小，主要取决于国内粮食供求能否保持基本平衡，以及我国的粮食生产是否具有竞争力。目前很多人认为我国的粮食生产成本高于国外，实际上这里面存在着一种误解。因为国外粮食的低价格是以巨额补贴为支撑的，而我国粮食生产不仅没有补贴，还要支付农业税和各种负担费用。如果美国、欧盟取消补贴，价格就会高于我国；如果我国取消了农业税费负担，国产粮食价格优势就更大了。
　　但换一个角度来看，如果我国的粮食产不足需，必须依赖进口解决，那么问题就会变得比较复杂。因为目前世界粮食贸易量大体保持在２亿吨左右这个平衡点上，如果我国大量集中进口，受世界粮食增产潜力的限制，将会引起国际市场粮价大幅度上涨。这样，一方面将使我国的粮食安全受制于国际市场，不利于国家的经济安全；另一方面粮价上涨也会增加所有进口国的经济负担，结果必然是害人又害己。如果我们能够主动地把粮食进口控制在一个合理的水平上，并且有足够的粮食储备以应不测，那就不会对国家的粮食安全带来大的影响。在此前提下，是否进口粮食，主要应看比较效益如何。如果能用进口粮食腾出的土地生产劳动密集型的高附加值产品供应出口，那么选择进口就是明智之举。对于粮食进口问题应当采取既谨慎又积极的态度，因为过高的外贸依存度就意味着高风险；而把外贸依存度控制在一个合理水平，并能主动把握时机，适时适量组织进口，可能意味着双赢。
　　
　　三、关于粮食安全的对策选择
　　
　　粮食安全受自然技术和社会经济等多方面因素制约，今后相当长的一个时期内，我国粮食供需将是偏紧的趋势，粮食安全面临着巨大压力。党的十六届三中全会提出了经济社会发展“五个统筹”的要求，为今后解决粮食安全问题指明了方向。面临国内国际环境的深刻变化，我们必须与时俱进，统筹当前和长远，生产、流通和消费，国内和国际，来考虑保证粮食安全的对策和措施。
　　（一）必须把严格保护耕地，保护、提高粮食综合生产能力，控制人口增长，作为保证国家粮食安全的一项长期战略目标
　　在我国这样一个人地关系高度紧张的人口大国，必须始终把保护耕地作为保证粮食安全的首要政策目标。要按照党的十六届三中全会提出的要求和《土地管理法》的规定，不折不扣地贯彻落实最严格的土地保护政策，特别是要切实搞好基本农田的保护。要加强农田水利基础设施建设和中、低产田的改造，大力推进农业科技进步，提高农业资源的综合利用率，继续抓好“种子工程”，努力提高科技对粮食生产的贡献率，进一步加大对粮食主产区的扶持力度，切实保护并提高粮食综合生产能力。同时，要继续严格控制人口增长，逐步减轻人口压力。要把这些措施作为从长远上保证国家粮食安全的治本之策，坚定不移地抓紧抓好，抓出成效。
　　（二）要把提高粮食生产效益和市场竞争力，增加粮食供给，作为当前农业和农村工作的一项主要任务
　　实行粮食购销市场化改革后，市场将在农业资源配置中发挥基础性作用，市场因素对粮食生产的影响明显增强。要保持粮食生产的稳定和发展，必须尊重市场法则，使种粮有利可图。要加大对农业特别是粮食产区的投入力度，认真落实好对农民实行直接补贴的政策，要逐步降低、取消农业税，降低粮食生产成本，提高市场竞争力，调动农民的种粮积极性。同时，要进一步完善市场体系，改善流通设施，为农民卖粮提供便利，保证货畅其流。
　　（三）继续完善粮食储备政策，充分发挥好储备粮在调节供求、稳定市场等方面的作用
　　各级粮食储备是国家进行宏观调控最重要的手段之一。要根据粮食购销市场化和城市化发展等新情况，重新研究确定各级粮食储备的合理规模。要按照《中央储备粮管理条例》的要求，加强和改善中央储备粮管理工作，确保在国家需要时调得动，用得上。要督促各地根据国家有关规定，抓紧充实地方粮食储备，增强地方政府对粮食市场调控的责任和能力，为应对可能出现的市场波动打好物质基础。
　　（四）统筹国内国际两个市场、两种资源，灵活运用进出口手段，为调节国内粮食市场服务
　　我们必须坚持“立足国内基本自给，适当进口调剂余缺”的方针，根据国内粮食供需和市场变化情况，根据国内品种调剂需要，及时采取不同的进出口政策，灵活运用两个市场、两种资源，为实现国内粮食总量平衡服务。同时，要鼓励产销区之间按照优势互补、互利互惠、自愿合作的原则，建立长期稳定的购销协作关系，促进粮食有序流通。
　　（五）加强市场分析预测工作，建立和完善粮食安全预警系统及应急机制，保持粮食市场基本稳定
　　目前我国对粮食市场的分析预测工作相对薄弱，粮食流通管理部门作为联系生产和流通的桥梁和纽带，应当发挥自身优势，加强对粮食市场的分析预测工作。要定期分析和发布粮食供求及市场价格信息，引导生产和流通。要建立和完善粮食安全预警系统，确定调控预警指标，实施先兆预警。要建立全国性和区域性粮食应急机制，制定应急预案，确保粮食市场和价格基本稳定。
　　（六）逐步建立对贫困人口和低收入阶层的粮食救助制度，保证他们对粮食的基本需要
　　目前我国农村还有２８００多万贫困人口的温饱问题没有完全解决，城镇也有２０００多万人收入在最低生活保障线以下，属于城镇贫困阶层。由于购买力低下，一旦出现粮价大幅度波动，他们将首当其冲，难以维持正常生活。我们应当按照“三个代表”重要思想的要求，对这部分弱势群体给予更多的关注和关心，逐步建立起对贫困人口和低收入阶层的粮食救助制度，采取发放购粮补助金、食品券或定向供应平价粮等办法，保障他们能够维持基本生活。

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