中日社会保障制度比较

来源:用户上传      作者: 赵 艳

　　中日两国建立社会保障制度的历史均不长，在各自社会保障制度改革过程中面临着许多类似的问题，诸如人口老龄化、人口负担系数增大、失业率增长、国家财政负担过重、养老保险基金运营风险加大等。相比较而言，日本的情况比我们好一些。因此，我国不应该以建立社会保障制度的历史比较短为借口，来掩饰我国社会保障制度存在的问题。中日两国都面临着社会保障制度改革艰巨而迫切的任务，虽然两国经济、社会条件各异，社会保障的发展层次、水平悬殊，导致社会保障危机的历史、成因不尽相同，然而，对各自的特殊性加以抽象即可发现，两者无论在形式上还是在内容上均具有一定的同构性，它源自于社会保障的基本属性及其共同的社会历史作用。正是这种同构性的存在，使得中日两国社会保障制度的比较和借鉴不仅具有可行性，而且具有现实意义。
　　
　　一、社会保障发展历程比较
　　
　　日本现代社会保障制度是在第二次世界大战后发展起来的。有日本学者将其社会保障制度的建立和发展划分为4个阶段：1.明治维新至第二次世界大战之前为社会保障制度的引进期；2.第二次世界大战结束后至20世纪50年代前期，以救济贫困者为中心；3.20世纪50年代后期至1973年为社会保障的扩展时期，以建立福利国家理念为基础，社会保障制度不断改善；4.自1974年至今为社会保障制度改革重建时期。
　　中国现代社会保障制度的创建与发展分为：1.1949-1956年的初创时期；2.1957-1966年的初步调整时期；3.1966-1976年的受挫时期；4.1976-1986年的恢复时期；5.1986至现在的改革时期。从发展历程看，中国与日本不同的一点在于：十年动乱时期，我国社会保障事业遭到了重创，一度处于瘫痪状态。
　　相对于部分发达国家社会保障长期形成的积重难返的问题，中国、日本这样历史较短的社会保障在建立和发展过程中具有较强的可塑性。塑造一个什么样的社会保障取决于塑造的主体――政党、政府、工会等。比较之后可以发现，中日两国的社会保障发展历程各有特点，亦有共同之处。
　　日本的社会保障发展和改革与经济发展是基本对应的，当社会出现危机时，日本政府总是从发展社会保障方面来缓解矛盾，消除危机。1955年以后，日本现代社会保障制度发展的动力主要来自经济的高速增长。从1955年开始，日本经济的高速增长持续了20年，这一时期，增加国库支出来强化现代社会保障制度成为政府社会保障的基本政策。20世纪70年代中后期，由于石油危机的影响，日本经济进入低速增长阶段，政府财政陷入困境，只有发行国债来弥补社会保障支出，这使日本成为世界对国债依赖比率最高的国家。进入20世纪80年代后，日本政府开始调整社会保障制度以减轻财政负担。考察中国社会保障的发展可以发现，中国的社会保障基本上长期滞后于经济发展。
　　
　　二、社会保障模式与内容比较
　　
　　社会保障模式与内容是一个复杂的概念，这里仅以养老保险、失业保险及应对人口老龄化为例进行比较。
　　（一）养老保险方面
　　多层次、广覆盖的目标在各国都有共识，实施状况则相去甚远。日本的养老保险制度也称年金制度。1985年日本建立双层养老保险制度：第一层次是覆盖所有公民的国民年金制度，在日本拥有居住权的所有20-60岁的居民都必须参加(又称基础年金)；第二层次是与就业收入相关联的雇员年金制度，按照加入者职业的不同又分为厚生年金和共济年金。加入厚生年金和共济年金这两种年金的职工自然加入国民年金，其基础年金部分实际上就是国民年金，报酬年金部分则按照加入者保险费缴纳的多寡来决定保险金数额。养老保险基金管理方面，日本政府实行统一调配，保证了使用效率。养老保险基金纳入国家预算，防止了资金流失，成为国家财政的重要支柱。中国的目标也是要建设多层次的社会保障体系，1995年3月1日国务院下发的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中指出：“国家在建立基本养老保险、保障离退休人员基本生活的同时，鼓励建立企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险”。但我国的养老保险在保障内容和标准方面因地域(如城乡之间、城城之间)和职业(公务员、事业单位、企业员工、个体户之间)有很大不同，且可携带性(流动性)差。
　　（二）失业保险方面
　　日本以雇佣保险取代失业保险制度，在保证失业者基本生活的同时，重视促进就业。雇佣保险的对象是社会全体雇员和农业工人，失业保险金给付分为维持失业者基本生活费的求职者给付和为失业者发放求职搬迁费、跨地区求职费等的促进就业给付。此外，失业者还可享受培训津贴、住房津贴和家属津贴等补助。日本的失业保险体系包括雇佣安定事业、能力开发事业和雇佣福利事业。实施雇佣保险的目的是为了预防失业、调整就业态度、开发和提高劳动者能力、增进和改善劳动者福利。这种制度安排体现了抑制解雇和防止失业、开发人力资源和增加就业机会、提高员工福利的政策取向。中国在失业形势比较严峻的情况下出台了《失业保险条例》，不过失业保险发挥的作用相对有限，失业保障内容较单一，促进就业主要靠其他政府政策实现。
　　（三）人口老龄化方面
　　在人口老龄化尤其是高龄老人比例不断提高的形势下，日本重视老年人的保障需求尤其是医疗保健需求。日本的医疗保险分两种：职工及家属通过工作单位参加的受雇者健康保险，农民、自营业者和退休人员参加的国民健康保险。日本政府还通过扩大家庭服务，培养家庭护理员，建立保健医疗和社区服务体系，缓解老龄化社会的医疗费用压力。中国人口老龄化速度也很快，不过老年群体总体上属于弱势群体，其保障需求尚未得到充分满足。
　　
　　三、社会保障文化(福利文化)比较
　　
　　 社会保障文化能极大地影响社会保障制度建设的理念和社会成员对社会保障的期望、行为习惯。平均寿命的延长和高龄化社会的到来，以及独生子女、小型家庭的大量出现，是中日两国目前都面临的现实问题，都对福利文化产生了影响。人们对福利待遇的要求趋于多样化，健康保障、住宅条件等成为日本企业和从业人员最为关注的几方面。在中国，社会公众已经将医疗视为与养老同等重要的问题。在日本，人们已逐步树立责任观念：福利费用的增加并不影响企业的正常发展，即使企业不景气也要承担一定的福利费用；行政部门不应将福利计划视为临时性的工作，而应从长远着想，并设立完整的社会保障体系，合理调剂福利费用的流通和使用；至于个人，首要的是保证个人的身体健康，其次是努力创造和积累财富，为晚年生活打好基础。在这方面中国还需要加强教育和规划：国民的社会保障意识还较淡薄，社会保障诉求得不到及时回应，企业的责任意识不强，福利缺乏规划，随意性较强。随着社会结构、经济结构的发展变化，引导和培育新的社会保障文化应该成为建设中国社会保障体系的一项基础工程。
　　从日本社会保障制度50余年的发展历史中，可归纳出诸多具有重要意义的经验或特征，这些经验和制度特征对于中国社会保障制度的发展不无启迪或借鉴意义。
　　（一）社会保障的法律基础
　　日本是个注重依法治理社会的国家，每一项社会、经济制度的出台，均有严格的法律依据和程序，社会保障制度的建立亦是如此。战后社会保障体系的形成和发展过程，即是相关法律不断完备、充实的过程。日本现行的有关社会保障的法律，绝大部分是在战后的前20年间（即经济恢复和高速增长时期）制定或修订的，作为日本社会保障的法律基础，它对于在较短时期内完成社会保护体系的筹建发挥了巨大的推动和保证作用。从立法结构和形态上看，日本狭义的社会保障法律部门大致可划分为社会保险、公共扶助、社会福利和公共卫生及医疗等4个子部门，其中每个子部门均有与之相对应的法律体系。虽然日本没有根本性的社会保障法典，但该法律部门中的每一单行法均是由立法机关设立的，具有国家法律的属性。从而形成一套比较完整的、高层次的、与社会保障事业配套的法律规范体系，为各项社会保障制度的实施和管理提供了严密的法律依据。

　　在中国，宪法虽然没有使用“社会保障”这个概念，但在有关章节中对国家责任和公民权利作了相应的表述。然而，宪法所确立的公民权利作为社会保障立法的基础地位往往受到忽视。在论及有关建立或改革社会保障制度的动因或依据时，人们往往援引的是中共中央和政府的文件或决议，而这些文件中没有对社会保障给出清晰、完整的定义，对社会保障的理解多偏向于其在经济体制改革中的功用，或者将其局限于改善人民生活水平的层面。上世纪90年代中期以来的社会保障制度改革，基本上遵循着功利性目的，在制度设计上强调效率高于公平、减轻政府责任，使社会保障在弥补市场缺陷、公平收入分配、吸收经济增长的社会成本方面的作用受到忽视，并且成为抑制消费需求、强化谨慎性预期心理的原因之一。对社会保障的法律地位及其在经济和社会发展中的作用认识上的偏差，导致了立法基础的模糊，或许是造成中国社会保障立法滞后的原因之一。
　　中国已初步建立起社会保障法的体系框架，在结构形式上基本涵盖了当代社会保障法系的外延。但从立法形态上看，尚处于较低层次，大多是作为政府的行政法规或部门规章颁布的，或以政府政策的形式出现，不具备国家法律的形态，其刚性和约束力较弱；在法规形成过程中，起主导作用的是政府意志而非国家意志；由于不同政府部门的立场差异，一些法规缺乏统一性和严谨性，在实施过程中易产生矛盾或者衔接上的真空；在不同利益主体的搏弈倾向下，其实施中的随意性较强，实施效果易打折扣。从先进国家推广社会保障制度的经验来看，应在体系创建初期就将强化立法列为根本，以保证和规范社会保障体系的建立和发展。当前，中国正面临着建立全国统一、完善、规范的社会保障制体系的迫切任务。
　　（二）社会保障的财政结构
　　在社会保险费筹资上，中国政府确立了“国家、企业 、个人三方共同负担”的资金来源多渠道原则。从形式上看，中国的这种社会保障财政收入结构与日本具有同构性，但各责任主体的负担比例与日本有较大区别。在中国，社会保险基金主要来源于企业和职工的缴费，2009年社会保险基金征缴收入中，企业缴费占74.8%、个人缴费占25.2%；而日本在10年前雇主和受保人在社会保障供款额中所占比例分别为52.2%和47.8%，中国企业缴费责任明显重于日本，这会给企业带来沉重的压力，不利于企业长远发展。从政府责任方面看，目前根据财政部的统计，中国社会保障支出大概占到国家财政的12%左右，虽然比1999年的3.45%提高了许多，但这个比例显然很低，而发达国家一般在30%-50%之间。日本在上个世纪90年代初期，社会保障及福利支出在中央财政支出中的比例即达到37.52%的水平。两相比较，中国政府和企业在社会保障中的畸低或畸高责任，与日本的情况形成鲜明对照。社会保障投入应该随着GDP的增长不断增长，同时必须持续提高社会保障支出在国家财政支出中的比重。中国社会保障财政结构的现状，反映政府角色定位上的偏差，并制约了某些改革目标的实现。
　　（三）社会保障的覆盖面
　　日本社会保障体系经历了从以劳动者为中心到全民保障的扩展过程。中国的条件与日本有所不同，但是社会保障体系的建立亦应突出重点，有序发展。虽然近几年中国社会保障制度改革取得重大进展，其覆盖面从国有企事业单位职工逐步延伸到城镇其他经济成份的职工，但社会保障的实施范围还比较狭窄，城乡之间、不同所有制企业之间、地区之间的差别过大，众多无权利享受社会保障和处于低水平保障状态中的劳动者抵御生活风险的能力十分脆弱。这种社会福利资源分配的不公平、不合理状况，不仅剥夺了大多数劳动者应当享有的基本权利，而且对市场经济体制的发展、劳动力的流动和社会安定产生了严重后果。中国社会保障体系建设的方向，应该是以城镇劳动者为重点，逐步扩大到城乡全体劳动者乃至全社会。其中，突破“二元化社会”思维的局限，将占中国全体公民绝大部分的农村人口和从农村转移出来的劳动者纳入社会保障体系，是中国社会保障事业发展乃至经济、社会发展所面临的一个重大而迫切的课题。尽管中国与日本的具体国情各不相同，但日本解决农村人口的社会保障问题的历史经验对中国不乏可供学习借鉴之处。
　　（作者单位：内蒙古师范大学经济学院）

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