论公共政策规划中的以人为本思想

来源:用户上传      作者: 金海和　王永明

　　摘要：公共政策的本质是对全社会的利益作权威性的分配。政策规划不是简单地表现为利益分配功能，还包括分配前的利益选择和利益综合，分配后的利益落实。其中，利益落实是公共政策最关键的一环。同时，以人为本的实质是以人民群众为本，最终实现最广大人民群众的根本利益。
　　关键词：公共政策　以人为本　政策规划
　　
　　美国著名学者戴维・伊斯顿从政治系统分析理论出发，提出“公共政策是对全社会的价值作权威性的分配”，而北京大学陈庆云教授则认为，公共政策的本质是政府对全社会的利益作有权威的分配，并且认为政策制定绝不是简单地表现于分配功能，还包括分配前的选择利益和综合利益，分配后的落实利益，其中落实利益是公共政策最关键的一环。同时，把利益真正落实到公民个人，也是中共十六届三中全会提出的以人为本思想的根本要求。以人为本的实质是以人民群众为本，最终实现最广大人民群众的根本利益。在政策制定过程中，只有把落实利益作为关键点，让大多数人分享改革发展成果，才能真正做到以人为本。由此可见，以人为本是公共政策的核心价值。但如何真正做到以人为本，本文拟从以下几个方面来讨论。
　　
　　一、公共政策是关于人的政策
　　
　　公共政策的公共性决定了公共政策是关于人的政策，是人的存在方式的体现和实现形式。公共政策是公共权力机关为解决公共问题、实现公共利益而制定，这就是公共政策的公共性。从以下三个方面来理解：
　　
　　（一）公共政策主体权力来源的公共性
　　公共政策是政策系统的输出产品，而政策系统的核心是公共权力。所谓公共权力就是基于特定政治共同体成员的同意或授权，为管理、支配、影响、调控该政治共同体内部的公共事务，而集中起来掌握在法定公共组织手中的一种公共权威力量。政策系统的运行就是公共权力的运行，公共政策则是公共权力运行的表现。公共权力的公共性产生于公共权力机关的公共性。对于实行宪政民主制的国家来说，政府的根本理念是主权属于人民，政府权力来源于公众结成的社会，来源于人民的同意和授权。这就意味着公共权力机关是人民的代理人，要接受人民的监督。因此，政府的政策须以人民为服务对象并对全体人民负责。在当代中国，党和政府旗帜鲜明地声明要为广大的劳动人民服务，公共政策是从维护最广大劳动人民的根本利益出发，因为人民是国家的主人，是国家公共权力机关权力的真正拥有者。
　　
　　（二）公共利益是公共政策的最终诉求
　　公共利益是公共政策获得合法性的基础，但公共利益不可能通过自发的途径实现，而必须通过公共政策的制定与实施才得以实现。英国近代思想家边沁（Jeremy Benthan）主张立法（政策制定）要从整体人民的观点出发，谋求最大多数人的最大幸福。这里的公共利益是指在一定条件下，与一定地域共同体多数成员密切相关的社会需求或要求。这里需要说明的一点是公共利益的主体是社会公众。公共政策是根据多数人的意愿和利益制定的。多数人的意愿所达成的共识谓之“公意”，它是多数人意志偏好的整合，而不是个人意志偏好的简单相加。但是，我们在强调“多数人至上”理念的同时，并不是一味地排斥少数。因为“少数人”不管他们是“恶”还是“善”，都是社会整体的一部分，排斥了“少数人”，公共政策无法真正显示它的公共利益诉求。
　　
　　（三）公共政策问题是与人的问题紧密相关的社会公共问题
　　对于公共政策问题的含义，学术界有不同的看法。美国学者安德森认为，从政策意图的角度来看，政策问题可以被定义为引起社会上某一部分人的需要或不满足的某种条件或环境，并为此寻求援助和补偿的活动。寻求援助和补偿的活动可以由那些受环境影响的人直接从事，也可以由别人以他们的名义进行。威廉.N.邓恩认为政策问题（Policy Problem）是指“有待实现的需要、价值或机会，不论其是怎样确定的，都可以通过公共行为实现”。
　　我们认为，第一，这些社会公共问题反映了人最根本的需要，这些需要都是人们共同面临的问题。人的需要是人的内在尺度最直接的表现，是人为了维持自身的生存、发展而对外界事物的一种追求或要求。从政策问题的产生到政策问题的解决其实都是围绕人们的需要进行的，人的需要是政策活动的原始动力和目的。第二，政府最初就是人们为解决社会公共问题通过契约形式产生的，所以，解决社会公共问题是政府最基本的职责，否则，政府就会失去存在的权威性与合法性，政治领导体现的就是建立在公共政策基础上的围绕利益而进行的领导者与被领导者之间的一种社会交换关系。第三，公共政策之所以关注人的问题，是因为到目前为止，许多政策决策者往往把社会公共问题与人的问题割裂开来，只重视对社会公共问题的解决而忽视人的问题。这一方面源于对人的问题的认识还有待于深化，但更主要的原因还在于许多决策者常常把对社会公共问题的解决与其不正确的政绩观联系在一起，才出现政策上的短期行为；某些社会公共问题解决了，但人的问题却被忽视了，甚至在解决社会公共问题的同时却给人自身带来危害。总之，政府作为社会公共权威，只有立足社会生活中人的基本问题来处理社会公共事务，才能把眼前利益与长远利益结合起来；把政府政绩同公众利益结合起来；把对社会公共问题的解决与可持续发展结合起来，才能真正做到政策服务于人，政府的权威性和合法性才能巩固。离开人的问题，公共政策只能成为“权力游戏”的工具，其结果必然导致人类的灾难。
　　
　　二、人的差异性及其生存困境
　　
　　人是自然属性和社会属性的统一体，其中社会性是人的本质属性，是人和动物相区别的根本属性，是人的本质所在。人要谋生，因而必须劳动，也必须相互结成关系，组成社会。这三者之间的逻辑关系，说明单独的个人是无法生存的，人为了要生存和发展就要彼此合作，进行相互交往。“人只有在社会并通过社会来获得自己的发展”。所以，人的生存和发展要以社会为前提。而在现实社会中，影响人的生存方式的因素很多，由于这些因素的影响，把人分为不同的群体，根据不同的角度和层次，可分为老年人和年青人、富人和穷人、多数人和少数人、强势群体和弱势群体等等。伴随着经济体制改革的深入发展及社会主义现代化进程的推进，产业结构和就业制度、社会财富的分配制度、经济和政治发展机会的分配机制发生了重大变化，我国的社会结构和社会阶层也发生了重大变迁。社会发展过程中一些阶层在资源的生产和分配中所占的份额相对增加，成为所谓的“强势群体”；另外一些社会阶层在资源的生产和分配所占份额相对减少，在经济、政治和文化生活中的影响力相对下降，成为“弱势群体”。市场竞争的加剧、权钱交易盛行和权力资本化，使社会资源的分配更加向强势群体集中，导致强者更强，弱者更弱。弱势群体在物质生活条件、权力和权利方面、社会声望方面、竞争能力方面及发展机会方面处于弱势地位，与强势群体利益分配矛盾逐步激化，成为社会转型期的不稳定因素，影响我国改革开放的顺利进行和健康发展。
　　
　　三、实现公共政策的以人为本价值取向的策略选择
　　
　　中国改革发展到今天，面对在人的问题上的困惑，都在思考这样一个问题:是人为改革服务还是改革为人服务?而作为执政党的首要问题就是解决“为谁执政”“靠谁执政”和“怎样执政”的问题。现阶段，我国经济社会进入全面转型时期，即目前改革有三大趋势：第一，改革已经到了利益关系调整最关键的时期。如果调整好了，改革、发展就没有大的问题。如果利益关系调整不好，不仅影响改革发展问题，还可能危及社会稳定。就是说，当前改革已进入以调整重大利益关系为重点的新阶段。第二，社会结构发生了重大变化。由于利益主体的变化，利益结构的变化，现在社会结构已形成或者基本定型。谁是强势群体，谁是弱势群体，这种利益结构正在快速的形成当中。第三，改革到了全面开放时期。全面开放条件下，公民更加了解外部世界，了解人的基本权利，各方面都关注人的需求及其全面发展，这种趋势对“以人为本的政策观”提出了客观要求。2003年中共十六届三中全会正是从这种社会客观实际出发，提出以人为本的重要思想。具体对公共政策来讲，要想真正做到以人为本，把利益真正落实到公民个人，解决现代人的生存困境，让大多数人分享改革发展成果，必须在政策规划中遵循以下几点：

　　社会公正原则。就政策规划而言，社会公正的基本要求在于政策规划的价值确定和政策覆盖在社会层面上要兼顾到政策相关利益主体，而不可以偏私偏废。所谓偏私偏废是指在政策规划中有意忽视一部分人及其团体的利益，或者通过牺牲一部分人及其团体的利益而成全另一部分人及其团体的利益。这样的政策规划在解决一部分人及其团体问题的同时却“得罪”了另一部分人及其团体，虽然在一定时期内可能达到一定的政策目的，但在更长的时期内引起更多的政策矛盾。当然，绝对的公正是不可能的。问题只在于如何取得相关利益主体的理解，建立起某种相对的利益平衡。否则，由于政策规划适用的时间跨度比较大，社会有可能长期处于动荡之中。
　　最劣者受益最大原则。该原则强调政策规划在阶层或群体方面的价值取向上，要优先考虑处于最劣势的那一部分人。通常，这部分人是处于社会最底层的。在社会层面上，这一部分是竞争的失败者，尽管失败的原因可能是复杂的、多种多样的，比如历史的抱负、自然条件的限制等客观原因；思想观念落后、偏安一隅的心态、受教育程度等主观原因。但处于社会竞争的下风是不争的事实。他们最需要得到政府的帮助。对他们来说，公共政策规划要具有一定的倾斜性，适当地对他们给予照顾，使他们获得向社会上层流动或公平发展的机会。
　　 最终受益者是个人原则。该原则反对空洞的、不切实际的政策目标，强调公民是政策规划的最终受益者，而公民在现实社会中是作为个体存在的，因此，作为个体的公民最终能否受益是检验政策规划是否合理的主要社会标准之一。这方面的衡量指标很多，例如，在医疗体制改革中，公民尤其是农民能否看得起病，是否会有有病看不起、看病难或天价医疗费等现象的出现；在高等教育体制改革中，是否有高校乱收费、高收费等导致贫困学生上不起学的现象。与最终受益人是个人的原则相联系，政策规划还应强调社会分配的原则。该原则强调公共政策规划的普惠性，认为公共政策规划的独特性质，就在于它着眼于照顾社会的绝大多数人的需要。失去了这一点，公共政策规划就失去了其应有的“公共”性质。
　　
　　[参考文献]
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　　 [7]马克思恩格斯选集.第3卷，第23页.

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