强化预算管理 管控经费开支

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　　【摘要】随着我国机构体制改革的不断深入，财政部门预算管理体制也在不断的完善。但在基层行政事业单位仍然存在预算编制粗放、随意性强，预算执行不彻底等现象。（一）对预算编制的认识不足、重视程度不够。（二）预算组织机构设置简单，人员配备不足。（三）对预算的编制和执行存在认识上的偏差。所以加强部门预算管理的途径是我们要改进的课题。
　　【关健词】部门预算的意义；存在问题；改进管理的途径
　　
　　随着我国机构体制改革的不断深入，财政部门预算管理体制也在不断的完善。但在基层行政事业单位仍然存在预算编制粗放、随意性强，预算执行不彻底等现象。只有建立严谨的预算管理制度，对预算管理的全过程实施有效的审计监督，明确责任、落实奖惩，才能够不断提高行政事业单位的预算管理水平，推动预算管理体制改革的健康发展。
　　一、什么是行政事业单位部门预算
　　就行政事业单位而言，经费预算就是按照规范的程序和方法编制出来的、用来反映单位全部收入支出状况的规范性文件。包括收入预算和支出预算。收入包括财政预算拨款、上级单位经费拨款，单位的自筹收入等；支出包括基本支出、项目支出等用以上收入安排的各项支出。收入、支出整体平衡，不得编制赤字预算。实行预算管理，必须增强预算法制观念，强化预算约束。实现预算管理的科学化、法制化是《预算法》的要求。
　　二、行政事业单位部门预算存在的主要问题
　　（一）对预算编制的认识不足、重视程度不够。经费预算不仅仅是财务部门的工作，而且是整个系统或单位内部各项资源的最优整合，它的战略性和系统性要求各职能部门共同参与，但部分行政事业单位的领导和业务部门对预算的重视程度不够，认为编制预算是财务部门的事，导致预算编制科学性不够，操作性不强。
　　（二）预算组织机构设置简单，人员配备不足。这一问题在行政事业单位中是普遍存在的问题，制约着单位预算工作质量的提高。产生这一问题的原因，主要是由于领导对于预算管理的重要性缺乏认识，单位的预算机构形同虚设，只是空有其表，单位在实际进行日常收支活动时，根本不按照编制的预算执行。
　　（三）对预算的编制和执行存在认识上的偏差。预算编制人员存在敷衍思想，缺乏踏实认真的工作态度。由于预算编制人员业务素质不高、敬业精神不强，在编制预算时不考虑单位的工作任务重点，经费开支实际情况和市场价格等实际因素，编织出来的预算严重脱离实际。实行预算管理是单位建立自我约束，自我控制，自我发展的良好机制的有效办法，能优化资源配置，强化单位管理，提高单位办事效率。但是据笔者了解，有相当一部分人员，其中不乏一些领导人员认为预算编制就是就是走走过场，在实际执行过程中不必按照预算严格执行。
　　（四）预算编制的过程简单，时间短，质量低。单位的预算编制应该是一个严谨、认真的过程。单位应该设置充足的时间来编制预算。现在，多数的行政事业单位没有设置完善的预算编制程序，导致预算编制人员的主观理解在预算编制过程中占据了主导地位，这也就难以保证预算编制的统一性标准。另一方面，预算编制应该是单位各项事业运行的起点，在整个单位的预算体系中发挥着重要的作用。因此，单位应该留给预算编制人员充足的时间；便于他们核查各项支出的可行性和可能性，但是日前大部分行政事业单位编制预算的时间都在一个月左右，这就使得预算项目指标不能得到充分的论证，缺乏预算编制的可信程度，使预算编制在初期就不能保证质量，也就更不必说预算的实施和监督工作了。具体表现在工作中就是预算编制时不细致、不认真，敷衍了事；预算执行时不管有无计划，单位领导和业务部门缺乏预算意识，随意上项目、随意开支经费、随意支配资金，从而导致经费开支无序、超支严重，项目经费相互挤占、挪用。
　　（五）缺乏行之有效的监督机制。对行政事业单位经费支出管理与效益考核缺乏行之有效的监督机制。从目前行政事业单位整体上来看，支出预算分配模式及管理体制仍停留在粗放型水平，管理体制尚未理顺，由此在支出管理上与监督考核方面缺乏强有力的控制与行之有效的约束机制和激励机制。同时经费使用的社会效益如何，也缺乏系统考核机制，从而增加了经费使用的随意性。
　　三、加强行政事业单位部门预算管理的途径
　　（一）转变观念，加强对于部门预算管理的认识。首先，预算管理是发达国家政府和企业多年积累的成功的管理经验，实行财务预算管理是单位建立自我约束，自我控制，自我发展的良好机制的有效办法，能优化资源配置，强化单位管理，提高单位行政、办事效益。其次，预算管理不仅仅是财务部门的工作，而是整个系统或单位内部各项资源的最优整合，它的战略性和系统性要求各职能部门共同参与，它是一个系统工程。再次，增强预算法制观念，强化预算约束，实现预算管理的科学化、法制化是全面贯彻《预算法》的要求。
　　（二）推行复式预算管理。实行复式预算管理，强化财务管理的计划控制职能。复式预算管理即将统一预算年度的经费收支按其不同性质，分别汇编成两个或两个以上收支对照表，以特定的预算收入来源来保证特定的预算支出费用，并使两者之间保持相对稳定的对应关系。实行复式预算管理，有利于强化财务监督管理职能，可以把各项收支按其不同性质，分开管理，并根据其财力来确定两种资金的比例，从制度上杜绝两种不同性质资金在安排使用上的相互挤占和挪用。同时，实行复式预算管理后，对不同性质的经费实行不同的管理方法，能较快地提高财务预算的约束力度。
　　（三）科学编制财务预算，改革预算编制方法。首先，要提高部门预算编制人员的业务素质。编制需要大量的基础数据，负责预算编制工作的财务人员首先要学好《预算法》和有关文件，全面了解本单位各业务部门工作任务、人员装备实力，然后按部门预算要求编制各单位基本情况和相关数据表格，发放到各有关职能部门，向其讲解工作方法和工作要求，实事求是地填报各种数据。要科学地编制预算，必须做到全面了解单位的基本情况和掌握第一手材料。情况清，心里明，编制的预算有根有据，这样才能保证预算编制的合理性、专业性和权威性，才能提高财政资金效率和实现财务资源的合理配置。财务部门应根据核实无误的基本数据，填制单位基础信息表，科学确定本单位部门预算的编制基数。其次，部门预算要建立规范的预算制度，用先进的技术和规定的程序编制，保证部门预算的完整性、综合性和准确性。应一次预算到位，不搞二次预算，提高预算质量，避免财政主管部门对预算数据的大幅度“砍砍压压”，减少部门预算“修复”量。安排充足的预算编制时间。预算编制是个系统工程，它既要掌握单位本身方方面面的情况，又要考虑系统、行业状况；既要着眼于年度需求，又要考虑历史，预测未来；既要满足单位业务发展需要，还要考虑国家财力；既要讲求局部效果，还要考虑社会整体效益等等。这其中包含着调查研究、综合分析、项目论证、目标预测、协调平衡等大量工作，充足合理的时间安排是其基本要求。再次，改革预算编制方法，彻底摈弃“基数法”全面推行“零基预算”。目前行政事业单位采用的一般是“二上二下，分级编制，逐级汇总”的预算编制程序。在这个过程中，必须实事要求是地掌握人员情况、业务发展需求，并以此为基础，确定人员、业务经费水平，要综合考虑内外部因素、历史和未来因素的影响，科学预测经济发展变化，并以提高效益为目标，编制具前瞻性的预算。
　　（四）建章立制，严格预算执行。加强财务制度建设，建立有效的支出约束机制。一是综合性的管理制度，如加强经费管理制度、财务人员岗位职责等。二是单项的管理制度，如加强办公费、电话费、邮资费等管理制度。三是相关性的管理制度，如接待制度、车辆管理制度等。这样，从单位内建立起有效的支出约束机制，做到有章可循，并且严格按制度办事，以堵塞漏洞，节约资金，防止经费支出中“跑、冒、滴、漏”，最大限度地提高各项资金的使用效益。强化开支计划性，合理安排项目经费。首先确保人员经费开支，其次保证必要的办公经费需要，然后再按照轻重缓急安排其他项目的开支。计划制定后，还必须严格执行，防止前紧后松，保证计划的有效性。严格经费支出管理，杜绝挥霍浪费现象。第一，建立严格的经费开支审批制度。对于每项开支，都必须严格按规定的权限审批后方可报销。第二，制定严格的经费开支报销程序。每一笔开支都必须取得合法有效的票据，并附有关批件，由经办人员负责签字，财务人员审核，领导审批后才能予以报销。第三，统筹安排使用各项经费。第四，加强经费开支的事前监督。第五，健全单位财产物资的管理。
　　（五）加强预算执行监督。加强预算执行监督是深化预算管理的关键环节，单位预算经上级单位批复后，严格按照预算批复执行，并对预算执行情况进行监督是深化预算管理的关键。加强预算执行监督主要是对资金使用情况进行监督考核。不能认为按照预算将有关的资金支付了，预算执行任务就完成了，对资金使用过程进行监督，对资金使用效益进行考核评价，是预算执行的必要延伸。加强预算执行监督，一是要制定必要的内部监督管理制度。对资金使用过程进行监督，单靠单位财务部门的力量是远远不够的，必须制定相应的内部制约监督机制，让单位监察、审计、业务主办部门等参与到资金使用监督活动中来，对资金使用的各个环节进行全方位、多角度的监督，做到对资金使用过程监督有制度约束，有人力保障，确保资金安全、合理、有效使用；二是对资金使用效益，尤其是项目资金使用效益，要有考核评价机制。一方面，对资金使用效益的考核评价，是对预算编制水平的检验，实际执行情况与预算差别较大或资金使用效益不理想的，就应考虑调整预算编制的标准、方法；另一方面，在目前对多数项目资金采取以拨代支的预算管理模式下，项目主管部门和实施单位建立项目资金使用效益评价机制尤为重要。效益评价应对项目实施的全过程进行综合评审，对项目资金使用效益进行考核。只有这样，才能做到对项目资金的使用事前有计划、事中有监督、事后有评价，实现对资金使用全过程的追踪问效管理。

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