内贸危险品船舶申报审批中的风险点分析
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作者: 孙敬东
依据船舶载运危险货物管理的法律法规或者有关规范性文件要求，结合目前内贸危险品船舶管理现状，对申报审批中的风险点进行了分析，提出管理对策。
在内贸船舶载运危险货物监管过程中，申报审批是一项日常工作，其涉及的审核要点多，风险点多，再加上内贸危险品船舶，尤其是小型液货船，特别是未实施安全管理体系（NSM）的小型船舶，船舶整体状况差，船员文化水平低、缺乏专业知识，在有些方面难以完全符合法律法规或者有关规范性文件的要求,存在较大风险。
?荩内贸危险品船舶申报审批中的风险点
一是船舶申报的时间不符合要求。根据《中华人民共和国船舶载运危险货物安全监督管理规定》（2003年部10号令）第二十三的规定，船舶载运危险货物进、出港口，或者在港口过境停留，应当在进、出港口之前提前24小时，直接或者通过代理人向海事管理机构办理申报手续，经海事管理机构批准后，方可进、出港口。目前基本上所有的内贸危险品船舶都是抵达港口（绝大多数是抵达拟作业的码头）后才办理进出港许可手续，与规定的精神不符。实际工作中，绝大多数小型液货船没有代理，也不具备电子申报、远程申报的能力与手段，即使在不能符合10号令的提前24小时申报要求的情况下，考虑到船舶的实际情况，海事执法人员仍然在为船方办理申报审批手续。
二是船舶提交的申报资料不规范。根据《中华人民共和国船舶载运危险货物安全监督管理规定》（2003年部10号令）第二十四条的规定，要求船舶应当在申报时附具相应的危险货物安全技术说明书、安全作业注意事项、人员防护、应急急救和泄漏处置措施等资料。安全技术说明书是《作业场所安全使用化学品》国际170公约和《工作场所安全使用化学品规定》所要求的有关危险化学品安全管理的基本文件，是化学品生产企业与经营单位，用户之间传递化学品安全信息的重要途径。危险化学品安全技术说明书由生产该化学品的企业负责编制，并应及时提供给化学品的使用、经营单位。我国于1996年也正式采用安全技术说明书制度，并制订《危险化学品安全技术说明书编写规定)(GB16483-95)国家标准，但由于种种原因，目前载运危险品船舶申报时提供的安全技术说明书可谓是五花八门，有的是码头单位提供的，也有的是船方提供的，还有生产单位提供的，做法不统一，内容也不统一，填写的数据和资料真实性无法核查，项与项之间的数据有时都会自相矛盾。如果非权威机构出具的技术说明书不全面或者不准确，导致在办理申报审批很难界定是否存在谎报或瞒报行为，同时也可能导致现场监管差错。
三是船舶自身不符合安全防污染条件。《中华人民共和国内河交通安全管理条例》第三十四条要求，载运危险货物的船舶，必须编制危险货物事故应急预案，并配备相应的应急救援设备和器材。目前载运危险货物的船舶，尤其是小型液货船，特别是未实施安全管理体系（NSM）的小型船舶，实际上都不符合上述要求，也有相当一部分是挂靠经营，虽然实施NSM，但安全管理流于形式。这些分流船舶占有较大的市场份额，而在从事危险货物运输，存在着较大隐患，鉴于客观情况，在监管中存在着有标准但严格不起来，落实不下去，因此也存在执法风险和执法困惑。
四是船舶进出港信息通报制度未得到贯彻。根据《中华人民共和国港口法》、《中华人民共和国船舶载运危险货物安全监督管理规定》和《港口危险货物管理规定》的有关要求，海事管理机构应当及时将船舶载运危险货物申报信息通报港口所在地港口行政管理部门；同时，根据《中华人民共和国内河条例》第三十二条的规定及其释义，装卸、过驳或载运危险货物的船舶，应先向海事管理机构报告，海事管理机构接到报告后，根据船舶状况、所载危险货物、潮汐、气象等情况，决定船舶是否可以进出港口，船舶取得海事管理机构同意后，才可进出港口，然后向港口管理机构报告，取得港口管理机构同意后才能进行作业。而在实际管理中，海事部门与港口行政管理部门的信息通报渠道不畅通，缺乏切实可行的操作程序，基本也都习惯性的未及时与港口行政部门进行信息通报，这样就导致了在监管中将船舶进出港许可和作业许可一并纳入管理范围，一定程度上扩大了管理范围，也承担了更大的管理风险。
五是船舶拟靠泊的码头不具备相应的资质。根据《中华人民共和国海事行政许可条件规定》和《江苏海事局船舶载运危险货物安全监督管理规定》的有关规定，要求船方在办理为危险货物申报时提供拟进行作业的港口、码头、泊位具备相应资质并且符合安全防污染和保安要求的有关证明材料，事实上目前船方并不提供上述材料，同时由于海事部门实施“一码头一档”或者备案的管理方式，很多码头资料都由海事部门留存，可以概括的说因为我们海事部门保存着上述证明材料而使船方免于提供，此种做法使得一个船方的主动申报行为转换成海事部门的主动提供行为，同时保证上述证明材料的有效性和真实性的责任也由船方转移到海事部门，而在码头单位的“危险货物作业认可证”通常存在过期、未年审等问题，严格意义上讲不符合法定作业资质条件，因此在一定程度上增加了在危险货物申报审批工作中的执法风险。
六是船舶配员情况不符合条件。根据部海事局“关于颁布实施《中华人民共和国内河船舶船员适任考试发证规则》的过渡办法的通知”（海船员2005年199号文）规定，凡2004年1月1日后沿长江各发证机关对于未参加航行长江干线内河船舶船员理论统考，而是通过参加由沿长江各发证机关自行组织的三等及以上船舶船员适任考试（包括初考、升等、升职等考试）取得的适任证书，在换发或发放新版《适任证书》时均应在《适任证书》B页备注栏内签注“非长江统考”。签注有“非长江统考”的《适任证书》不能在航行长江干线船舶上使用。目前在办理船舶进出港签证和危险货物申报中，发现签注有“非长江统考”的适任证书是比较常见的，但对于此类证书如何处理，在实际工作中感到比较为难，同时也担心一旦出现由此原因引起的意外事件，则海事部门执法风险陡增。
七是安全防污染措施未得到执行。根据《中华人民共和国防治船舶污染内河水域环境管理规定》（交通部令 2005年第11号）第十八条的规定，长江、珠江、黑龙江水系干线超过300总吨和其他内河水域超过150总吨的船舶从事散装持久性油类、类油类物质的装卸和过驳作业和可能造成水域污染的其他作业，应当采取包括布设围油栏在内的防污染措施，同时布设围油栏方案应当在作业前报海事管理机构备案。因自然条件或其他原因限制，不适合布设围油栏的，可采用其他防污染措施，但应当将采取的替代措施及理由在作业前报海事管理机构备案。目前，有些海事部门在办理此类船舶载运危险货物申报审批时，未按照上述法规的规定向船方提出围油栏布设等防污染要求，一旦要求船方布设围油栏，则意味着要对方案的可行性以及船方实际布设情况实施监督检查，这又与辖区防污染设备设施配备不全等问题互相对应，船方难以落实围油栏布设要求，从而可能出现“只提要求不监管或者监管不到位”的执法不规范行为，一旦出现船舶在装卸或过驳油类、类油类物质时出现污染事故，则风险骤增。
?荩具体措施
如何应对上述执法难题，合理规避执法风险，应从几个方面入手：
加强对船员申报技能的培训。当前，船员作为载运危险货物申报的主要经办人，往往由于文化水平低、缺乏专业知识使得申报的质量不高。加强对船员的培训，提高船员的专业水平，让他们了解申报的基本知识和基本要求，切实承担起申报的责任和义务，从源头上提高船舶载运危险货物申报的质量。
尽快开通网上申报通道、建立健全信息通报制度。开通网上申报，一方面也可以满足提前24小时申报的要求，一方面还能与港口行政部门加强信息沟通，将海事部门审批的船舶进出港信息及时共享和流转，不但是履行了法定的职责，促进了信息交流，也是合理规避执法风险、分解执法压力的重要途径。将船舶的进出港许可和作业可在各司其职的前提下有机联系起来。同时开通网上申报也是为船方提供了便民服务，提高了办事效率。
加强现场执法监督检查，提升执法威慑力。对于海事部门而言，审批后加强现场监督检查也是法定的职责之一。对于船舶载运危险货物申报审批，加强现场核查的意义不仅在于核对申报信息的准确性，对于船舶安全靠泊作业，落实有关必要的措施也有一定的保障作用。对于查处到船舶谎报，瞒报等违法行为坚决给予行政处罚，提升执法威慑力，也是减少船舶申报中的违法行为的有效手段之一。
强化船舶安全检查的力度。在对危险品船舶进行安全检查时，应加大对船舶应急设备、消防设备、防污染设备的检查力度，同时检查应不受时间约束，确保船上的所有应急设备处于随时可用状态，特别是应急舵、应急电源等关键设备。实际的经验告诉我们，当应急事件发生时人是最关键的应急要素，因此除了加大对应急设备的检查力度外还需加强操作性检查。重点加强对危险品船舶船员应急能力掌握情况的检验，检查官可要求船方针对某种应急情况进行实际演练，检验每一个船员对应急预案及各自在预案中所担当角色的熟悉程度，对于那些演习比较混乱的船舶，检查员应及时进行教育，要求其开航前做好整顿。
(作者单位：南通海事局)
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