试论政府投资项目的工程造价控制
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摘要：本文围绕当前政府投资项目在工程造价管理方面存在的问题，进行原因分析，并就如何加强政府投资项目的工程造价全过程管理、控制和监督，提高投资效益做一些探讨。
关键词：政府投资项目工程造价控制
政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织的贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。政府投资项目主要包括公益性项目、基础设施项目以及少数重要的工业项目等，与其他类型项目最大的区别在于投资主体的特殊性和投资项目的公益性。
我国工程建设投资体制实现了多元化，但政府投资项目仍占相当大的比例，近年来国家基础设施投资和政府投（融）资建设的项目更是有增无减，它的管理和效果往往是社会的焦点。而政府投资项目概算超估算、预算超概算、结算超预算的“三超”现象屡屡发生，造成国有资产的浪费和流失。因此，加强政府投资项目工程造价控制和监管，合理确定造价，有效控制投资，是关系到政府投资效率和效益，规范建筑市场秩序的有力保证。
一、产生“三超”的主要原因分析
1、项目业主对主动控制工程造价意识不强
正确的投资行动来源于正确的项目投资决策，项目决策的正确与否，直接关系到其建设的成败，关系到造价的高低和投资经济效果的好坏，因此，正确的决策是合理的确定与控制造价的前提。而当前政府投资项目中，对于公益性项目，部分项目业主由于缺乏专业知识和管理经验，加以没有筹措资金或偿还贷款的责任，也就没有科学合理节约资金的动力，常常导致建设项目超投资、超规模、超标准，从而导致投资失控。有一些项目由于种种原因不按建设程序办事，在宣传阶段便确定了完工的期限，由于时间紧迫，使工程成为边勘察、边设计、边施工的“三边工程”。必须遵循的建设程序被忽视，是导致造价突破原因：可行性论证、初步设计、施工图设计的时间被不科学地压缩，设计考虑不周，造成后期的不必要的设计修改和签证；施工赶进度，造成较高的赶工措施费等等。还有一些业主为了让项目能上，人为的降低投资额，可研报告变可批报告，制造“钓鱼工程”， 待项目立项开工后，才逐渐将原来隐匿未报的各项投资列算出来，要求调概。从政府项目管理现状来看，总的是事前主动控制少，事后被动控制多，一再追加投资成了无奈之举。
2、缺乏全过程的造价控制监管
建设项目从工程投资估算、初步设计概算、施工图预算、中标合同价、工程结算价的“五算”，编制缺乏密切配合，缺乏系统的、全面的、具体的有效监管。
（1）决策阶段深度不够
决策阶段工作深度不够，项目模型还没有成型，加上项目决策阶段先天不足和方案设计阶段把关不严，相当一部分项目的投资估算只是静态估算和满打粗算，估算难以准确；另外，目前缺乏编制投资估算的计价依据，编制人员只能利用自己或公司收集的不够系统不够全面的数据资料信息，有时难以真实反应实际情况，误差较大。
（2）设计单位缺乏投资控制意识
长期以来设计人员重技术创新，轻造价控制。工作中技术与经济相结合不够，没有限额设计的理念。以往的观念认为，工程设计人员的责任是搞好技术设计，而控制造价则是概预算人员的责任，往往容易出现技术与经济相分离的现象，设计人员图纸设计，造价人员只管按图算价，这就造成有的设计人员只注重考虑安全系数，不考虑经济合理性，造成不必要的浪费。
（3）招投标、施工阶段存在问题
一些政府投资项目为了减少建设资金，利用僧多粥少的现状在招投标中不按有关规定任意降低招标控制价，导致工程造价失真。有的施工单位通过低价中标，在施工过程中想方设法增加签证和设计变更获取额外收入；无法获取额外收入的则偷工减料，在材料上以次充好，由此留下质量安全隐患。另外还存在合同签订不严密、前后矛盾造成纠纷多，签订“按实结算”的开口结算方式不利于造价的控制，致使变更签证和索赔满天飞。
（4）竣工结算阶段存在问题
施工单位为达到“审核能发现也没损失，发现不了就赚了”的目的，编制工程结算书普遍存在冒算多算、高套定额、高套取费标准等提高工程造价的现象，通常对施工单位的结算审查核减率远高于6%（广西造价员造价成果文件允许误差）。
二、控制“三超”的对策和建议
针对政府投资建设项目屡屡发生 “三超”的情况，主要应从制度建设和加强管理方面着手，着重做好以下工作：
1、建立完善的项目监督管理制度
政府投资项目出现“三超”现象，究其原因除了决策机制不科学、预算约束不严、项目实施随意性大、监管力度不落实等，最大的原因就是责任追究不力。因此要建立系列相关监管制度。例如：建立政府投资项目储备制，政府投资项目按照“实施一批、储备一批、培育一批、谋划一批”动态管理，做好立项计划，避免某些不按基本建设程序的“三边”工程的发生。建立政府项目全面稽查检查制，监督检查被稽查单位在建设过程中是否有违法情况，避免在工程招投标和实施阶段的违法行为。建立政府投资责任追究制，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。
2、推行以设计阶段为重点的全过程造价控制
根据项目实施全过程造价控制的工作实践和效果，政府投资项目应大力提倡开展全过程工程造价控制，通过事前、事中、事后三位一体的控制体系，变被动控制为主动控制，随时纠正发生的偏差，把建设工程的造价控制在批准的造价限额以内，保证项目管理的目标得以实现，提高项目投资的经济效益和社会效益。
（1）注重前期决策阶段工程造价的确控，切实把好源头关
可行性研究、投资估算是产生工程造价的源头，合理确定是评价建设项目、开展后续工作的关键。在专业技术人员进行技术方案优化比选时，造价咨询人员协助业主，提供工程造价前期的经济参考数据，使得项目在技术先进可行的前提下尽量做到经济合理。在可研阶段准确编制工程估算时，造价咨询人员要正确引用经验数据、地方标准、行业法规，根据掌握的大量已完工的工程数据，结合建筑市场和材料市场的发展趋势，强化风险分析，力求把投资打足，保证估算起到控制工程总投资的作用。
（2）加强设计阶段工程造价的确控，积极推行限额设计
根据一些专家学者研究分析，设计费用一般相当于建设工程全过程费用的1%以下，但设计阶段对整个项目造价影响在75%以上，因此设计阶段的造价控制是建设项目工程造价确控的龙头工作。政府投资项目设计阶段工程造价管理的重点在于限额设计、设计方案比选、优化设计以及设计概算审查。
推行限额设计是初步设计、施工图设计阶段对工程实事求是的“量体裁衣”，也是在本阶段实现有效控制工程造价的重要环节。设计人员必须严格按照批准的可研报告及投资估算控制初步设计，按照批准初步设计总概算控制技术设计和施工图设计。在设计各阶段中，造价咨询人员要从经济角度参与设计阶段全过程管理，与工程设计人员要密切联系，当好设计人员的经济参谋，为设计人员提供有关经济指标。方案比选时采用成本-效益分析方法和价值工程等方法，在满足使用功能的前提下，依据经济指标，准确测算和论证最节省投资的技术方案，使概算投资更加准确合理，达到控制工程投资实行限额设计的目的。大量实例表明，限额设计是控制工程造价、提高投资效益的行之有效的手段。
（3）强化施工阶段工程造价的确控，严格设计变更和签证的管理
一要抓好工程施工项目的招标管理。造价咨询人员要考虑合理的施工组织设计，考虑价格变动等风险因素，合理地编制招标控制价，力求与市场吻合。只有科学的招标控制价，才能正确判断投标报价的合理性，使工程造价能得到较合理的控制。
二要强化合同管理。首先重视合同的签订，充分发挥中标价对结算价的约束作用，明确中标单位必须严格按中标价和工程设计要求进行施工，承包合同价和以后的合同价调整控制在设计概（预）算内。其次加强合同管理，造价咨询人员必须充分理解和熟悉合同条款，处理工作中可能出现的问题：①依据合同条款可随时解决工程造价方面出现的纠纷；②提醒业主全面履行合同条款，避免索赔事件的发生。当索赔事件发生后，严格审查承包商的索赔要求③当施工方出现违约时，协助业主及时向施工单位提出反索赔，先发制人，掌握主动权，降低业主损失。
三要建立严格的设计变更、签证审批制度。造价咨询人员从图纸会审开始，即严格控制涉及工程造价变动的设计变更，杜绝不负责任的设计变更和“先干后变、先干后算”的现象。特别要加强变更工程的可行性研究和评审，尤其是重大设计变更、签证，必须建立分级审批和先报批后实施的制度。签证必须达到量化要求，尽量避免定性化和含糊不清的签证，避免滥用权力的现象发生。
（4）加强项目竣工阶段的造价控制
工程竣工结算是造价控制的最后一个环节。造价咨询人员在进行结算审查时，首先要正确识别结算依据的有效性和合理性，从专业角度对设计变更和签证单从程序及内容上进行审查。其次在审核具体内容时要审核送审结算是否符合合同条款，是否按照造价管理部门的有关规定编制。第三要及时掌握施工方法和材料价格对工程造价的影响，客观公正地审核结算，使竣工结算反映真实的工程造价。
3、加强造价相关管理制度的建立
（1）加强造价管理部门“三价备案”的实施
建立“三价备案”制度是造价管理部门加强管理的重要手段，对于政府投资工程的造价管理非常必要。目前不少省造价管理部门在相应的造价管理条例或办法中规定，国有投资建设工程的招标控制价、合同价以及结算价须到造价管理部门备案。通过备案，一方面掌握第一手数据，积累工程造价资料，建立真实可靠的工程造价指标体系，定期发布，为政府宏观决策提供依据，为合理确定工程项目的投资估算做参考。另一方面通过对项目的“三价备案”，了解三价变化产生情况，追踪产生原因，加强造价的过程监管。例如，造价管理部门通过备案发现中标合同价低于招标控制价的预控幅度，则可对该项目加强施工阶段的监管：一是要求全过程咨询单位对变更签证做严格审核，而是告知质量安全监督部门对该项目的工程质量以及生产安全列入重点监督项目中。
（2）充分发挥造价咨询企业的作用
由上述分析可知，工程项目全过程造价管理需要专门机构和专业人员介入整个项目过程系统地完成。全过程的工程造价咨询业是为经济建设和工程项目的决策、实施提供全过程咨询的智力服务行业，工程造价咨询企业集中了大量的造价专业人员，是有能力有意愿实施造价控制的专业机构，弥补了建设单位在专业力量上的不足。大力发展工程造价中介企业，提高工程造价专业人员的素质，促进工程造价工作的社会化、专业化，使工程价格咨询活动由政府行为转变为企业行为，是目前市场经济发达国家的通常做法，也是我国工程造价领域的一个发展方向。
（3）建立联动机制，加强工程造价全过程管理
从目前的情况看，不少工程造价咨询企业的业务主要集中在编控制价和结算审核这两项上，造价咨询企业在建设程序的前期鲜少介入，根据全过程造价管理的要求，整个工程造价确定和控制的重心应从现在的事后审核过渡到事前和事中控制。真正要实现这一转变，造价管理部门与其他有关部门的关系是问题的焦点所在。由于我国工程造价管理体制的现状，建设前期的造价管理属于发展改革部门，建设工程发承包阶段的造价管理在建设行政主管部门内部，设计、招投标、工程质量监督管理等管理部门之间在工程造价管理方面缺乏有机联系和相互协调机制。同时政府投资建设项目应当依法接受财政部门审查和审计机关审计监督。工程造价的分割管理体系，使工程造价全过程管理基本处于失控状态，为此，政府主管部门应加强工程造价管理方面的联动机制，使各管理部门之间工作不互相互脱节，形成监控的统一合力，为造价全过程管理创造一个良好的环境。
结语
政府投资工程造价控制是一项系统工程，需要进行全过程、全方位的管理和控制。我们只有加强对每个环节的造价控制，通过控制来发现项目在造价管理上存在的问题和薄弱环节，促进造价管理的不断完善，提高投资效益。
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