生活垃圾处理产业化之我见

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　　为加快生活垃圾处理步伐，提高垃圾处理质量，改善城市生态环境，促进可持续发展。2002年，国家发改委、财政部、建设部、环保总局联合发出实行城市生活垃圾处理收费制度，促进垃圾处理产业化的通知（计价格[2002]872号），明确生活垃圾处理产业化的有关措施。
　　依法管理垃圾，实现垃圾管理法制化
　　垃圾是一种具有公共物品的低品质资源，处理成本尤其是资源化利用成本较高，其管理需要统筹社会、政治、经济和科技的发展，只有依靠法律和政策的强制与引导作用，垃圾处理产业化才可能实现。
　　垃圾管理需要全体公民共同努力，改变生产与消费习惯，保护资源环境，少产生垃圾，并协助政府及其行政主管部门依法管理，公民、政府及其行政主管部门都是垃圾管理的主体。
　　公民具有支配资源环境和享受良好环境的权利，公民享有权利的基本原则是权利与义务相统一，垃圾管理法治化的目的是规范法治主体的行为，保障公民分享资源环境、享受物质文明成果的权利，但同量也要求公民尽到保护环境资源、减少浪费和回收资金源等到义务。
　　垃圾管理必须遵循一些基本原则与制度：统筹规划、统一监督管理原则，减量化、无害化、资源化化和产业化原则，污染者依法负责原则和依法惩罚污染环境行为、防止以罚代刑原则。同时，我国法律还规定了垃圾管理必须坚持的制度：公众参与制度、经营性、服务许可证制度、环境影响评价和“三同时”制度、环境保护与环境卫生标准制度及行政强制与经济激励制度。
　　我国目前《循环经济促进法》已经第十一届全国人大常委会第四次会议通过。该法创设了循环经济规划制度、抑制资源浪费和污染物排放的总量调控制度和生产者责任延伸制度等多项制度，势必将促进垃圾减量、回收和循环利用。
　　目前，垃圾管理以行政强制为主，而忽视了行政引导。采取强制性执法手段的同时，应重视行政引导的作用。制定周详的行政引导措施，公告禁止性、处罚性和奖励性措施，并加强法律法规的宣传教育，引导公众积极参与垃圾管理法治化进程，有机结合强制和引导两种执法手段，实现执法行为规范化、程序化和制度化。
　　垃圾管理法治化的一个重要条件是降低法治成本。资源环境保护法律成为“软法”的根本原因在于依法行事的成本过高，无论公众法律意识多强，如果法治成本过高，法治化就难实现。垃圾管理者可以通过增加垃圾桶设置、提供经济适用的家用垃圾处理设备、设立社区废物回收站和发放环保袋等便民措施，降低法治成本，让公众体会到依法行事的便捷与实惠。只有将法治成本降低到公众可以接受的程度，才有可能实现垃圾管理法治化。
　　制定产业化科技政策，实现垃圾处理科技化
　　目前，我国垃圾处理设施建设取得了可喜进步，先后建成了一批压缩站、转运站、焚烧发电厂和填埋场，许多设施或关健技术具有国际水准。先进技术、工艺及成套设备的应用推动了垃圾处理事业的发展，起到了资源环境保护作用。但是，垃圾生产与管理带有鲜明的在域性，管理者必须根据城市特点制定具体的科技政策，并选用适合本地垃圾特性的处理技术才能达到高效处理垃圾的目的。
　　垃圾管理存在两种指导思想：垃圾作为废物处理和垃圾作为资源处理，两种指导思想引出两种不同的垃圾管理方式，也导致两种不同的科技政策。前者将首选全量填埋或全量焚烧加填埋的末端处理处置方式，这类粗放型处理处置方式不仅处理费高而且破坏资源环境，并导致填埋场和焚烧（发电）厂成为典型的邻避设施：值得反省的是，因目前混合垃圾热值低、发电效率低和炉渣、飞灰及烟气处理难度大，垃圾全量焚烧发电还是一种低效高耗高排的垃圾作为废物的热处理方式，而不是资源利用方式：相应的技术政策是片面扶持填埋或焚烧新工艺的开发研究，试图解决填埋或焚烧引发的种种问题，致使垃圾处理产业链及相应的技术链被人为割断。后者将要求组建闭环式垃圾处理产业链，遵循“垃圾减量、物质利用、能量利用和最终处置”的优先顺序，制定面向垃圾利用的产业与科技政策，均衡发展垃圾分类收集、分类处理和填埋处置，并将生产企业在产品生产过程中优先选用回收物质作为原料，甚至要求企业根据回收物质的特性逆向组织生产过程，最大可能地使废物回到经济循环并少产垃圾。但是，垃圾是一种低品质资源，其资源化利用需要技术、资金和政策支持。为了有效利用垃圾的资源特性，必须对垃圾整性处理以提高垃圾的资源品质，分类和加入添加剂是垃圾整性的常用方法，如将垃圾分选以提高焚烧废物的热值从而实现废物热能利用，将厨余垃圾与活性污泥混合改变碳氮比将提高沼气产气率等。
　　垃圾处理系统具有地域性、时效性、多层性、多元性、相关性、动态性和关联性等多种特性，科技政策必须是开放的才能支撑起这样的处理系统。建议强化政府在研究开发中的宏观协调作用，建立技术进步的促进机制，通过诱导性和鼓励性的税收政策来推动研究开发，完善研究开发的基础设施，加快技术成果的转化过程，并使研究经费的扩充呈现良性循环；通过产业界、学术界和官方的密切结合，制定垃圾处理系统评价体系和促进垃圾处理系统升级的科技发展计划；鼓励垃圾综合处理模式与新技术的研究开发，系统比较全过程管理型与末端处理型、混合垃圾处理型与分类垃圾处理型、集中布置型与分散布局型、多元组合型与功能拓展型、系统封闭型与系统开放型及其相关技术的优缺点：加强垃圾处理生态工业园产业链研究；重视国际间的技术合作。
　　运用经济手段，推动垃圾处理产业化
　　实行按类计量收费（税），推动垃圾分类收集与分类处理。按类计量收费（税）就是根据不同类别的废物分别计量并按不同的收费（税）标准进行收费（税）。计量收费可以减少垃圾产量和增加资源回收量，对不同类别废物制定不同的收费（税）标准将提高垃圾分类率，而且，把按类计量收费（税）应用到垃圾生产者和垃圾处理者，可提高垃圾分类收集率和垃圾分类处理率。以目前的科技水平，实现垃圾按计量收费（税）技术上可行的。
　　实施垃圾许可交易，降低垃圾处理成本。把垃圾作为一种商品进行许可交易是一种值得尝试的经济手段。政府根据辖区内的垃圾管理目标，综合考量各区域发展规划等因素，确定每个区域垃圾的最大排放量；然后通过发放垃圾排放许可证的办法实现排放量在不同区域间的分配；最后通过建立垃圾排放权交易市场，使排放权能够合法合理买卖。许可交易采用排污许可证形式量化垃圾生产者的垃圾排放权，并容许排放权像商品那样自由买卖，垃圾处理成本较低的企业或区域可以采取措施减少垃圾排放，剩余的排放权则转让给垃圾处理成本较高的企业或区域，实现处理量与处理成本挂钩，从而使总的协调成本降低。垃圾生产者不再像垃圾收费（税）制那样只是价格接受者，而是在交易过程中获得了叫价的机会，更能直接感受垃圾交易市场的变化，并根据市场变化制定生产与消费战略。许可交易应用于垃圾处理将降低垃圾处理成本，推进垃圾处理市场化和产业化。
　　垃圾处理是微利行业，有些环节甚至是无利的，需要政府出台补贴等经济激励政策予以扶持，尽快培育出拥有竞争力的垃圾资源化利用企业，这关系到垃圾处理产业化能否取得成功。
　　

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