我国“城中村”改造模式对比
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作者: 王珏
【摘要】随着城市化的快速发展，“城中村”问题已经成为了一个普遍问题。对于“城中村”的改造，不同的城市都有着与之相适应的模式。本文从我国“城中村”改造的模式比较入手，结合实例，分析了各种改造模式的利弊，以求为新的“城中村”改造模式的形成提供借鉴。
【关键词】“城中村”改造；改造模式；比较
一、我国“城中村”改造现状
我国各大城市都普遍而又不同程度地存在“城中村”现象，它在城市建成区内形成复杂的城乡二元格局，在经济、社会、环境和景观等方面都产生了很多的问题和矛盾，已经成为了全国大部分城市所面临的难题，引起了政府及社会各界的广泛关注。国内学者对于“城中村”这一问题的研究主要集中在其特征及改造模式方面，并且，全国大部分城市已经开始实践改造，在东部一些发达城市，改造已经完成，取得了一定的经验和成绩。我国幅员辽阔，城市数量众多，每座城市都会有其自身的特点，其“城中村”自然也会存在地方特色。因此，每个城市的“城中村”改造都有适应其特点的改造模式。“城中村”的改造模式的选择取决于村落的经济、地理、交通区位、城市总体规划和发展走向等因素，是政府、村民和市场三方面共同作用的结果。因此，目前我国的“城中村”改造模式按照改造项目主体基本可以分为三类：政府主导型改造模式、村民主导型改造模式和市场主导型改造模式。
二、政府主导型改造模式
政府主导型改造模式，即政府在整个“城中村”改造中从立项、拆迁、安置、建设、监督、管理及协调等各个环节都发挥主导和重要推动作用的改造模式。在整个改造过程中，政府扮演着发起者、组织者、管理者和推动者的角色。政府根据要实施的项目情况，制定针对项目的一系列政策和目标，由村集体或者委托开发商来实施。从整体大局来看，政府主导型有着其自身的优势：政府能够综合考虑社会、环境和经济等多方面因素，做出最有利于改造的举措。地方政府运用行政权力，通过行政命令制定统一的拆迁安置政策，可以更好地保护村民的经济利益。同时，由政府出面，能够更好地协调各职能部门之间的关系，减少阻力，提高效率，最大程度上达到资源的合理配置，加快“城中村”的改造步伐。由此看来，如果由政府全权负责改造工作，一定会事半功倍。但是目前，除了少数由国家特殊政策扶植或财力特别雄厚的城市外，大部分的城市政府没有能力承担如此巨额的改造资金。因此，此种形式比较适合于城市基础型项目建设。
作为较早开始进行“城中村”改造的城市之一，深圳市采取了政府主导型改造模式。在整个改造过程中，坚持政府主导、市场化运作的原则。强调政府在整个改造过程中的宏观调控作用，保证改造符合公共利益，维护改造过程中的社会公平，努力使改造惠及所有“城中村”和最广大的村民。
三、村民主导型改造模式
村民主导型改造模式是指政府无须投入财政资金，仅以优惠的改造政策指导“城中村”改造活动，以村为操作主体，以集体经济为基础，由村民通过民主协商、集体讨论的形式确定本村的改造方案，并通过自筹资金、自行补偿、自我安置的原则完成自我改造任务。对于这种改造模式来说，其优点是充分调动了村民的积极性。农民作为直接的受益者，有动力投入改造工作。同时，在改造过程中，确立了政府的指导者地位，从而理顺了政府与村民、“城中村”经济组织直接的关系，减轻了政府的财政负担，有利于政府服务职能的发挥。但是，这种改造模式同样也会面临资金问题。一般村集体经济都比较薄弱，很难拿出改造所需的巨额资金。再者，村集体缺乏改造的专业知识和经验，不同的“城中村”的补偿标准也不尽相同，村民作为一个整体需要进行太多的内部协调工作，改造工作面临着重重困难，这也制约着村民主导型改造模式的实现。所以此种改造模式适用于村集体资产雄厚及村民筹资能力较强且规模适中的“城中村”。本着“谁受益，谁投资”的原则，广州市采取了村民主导型的“城中村”改造模式。以村集体和村民个人出资为主，坚决杜绝房地产开发商插手，通过“三个一点”的办法落实资金问题。“三个一点”包括当地村的集体经济或改制后的股份经济实体拿一部分资金，原村民共同集资和银行优惠贷款等方式筹资，区政府财政再拿出一部分资金。政府在改造中起着制定基本政策、出台优惠和扶持政策，积极引导的作用。广州市在改造过程中按照“先行试点，一村一策”的原则，选择位于中心城区的7个自然村作为改造试点，针对不同的“城中村”采取不同的改造措施。同时，根据实际，制定了详细的政策措施，力求保护农民合法利益，保障村集体资产不流失，使“城中村”改造可以顺利进行。
四、开发商主导型改造模式
由于“城中村”集体的经济实力和投资能力相对有限，难以独立支撑旧村改造的大任，因此，投资商与开发商介入是促进“城中村”改造的重要方式。开发商主导型是由政府完成前期土地收储，然后采取市场化的招标拍卖方式出入土地，由资金雄厚，开发经验丰富的开发企业来完成开发改造。这种方式可以充分利用市场资金优势，缓解政府资金压力，使财政资金可以投入到更多的基础实施及公益事业上。开发商的介入加剧了市场竞争，同时避免了行政权力介入改造引发的社会矛盾。改造项目的成功与否依赖于开发商的商业信用，村民常因安置或回迁协议难以落实而处于进退两难的尴尬境界。开发商可能因为过分追求利益最大化而忽视城市规划，导致容积率或建筑密度过大。实际上，这种改造模式属于政府改造模式的一种变形，在实际操作中，政府必须合理引导和严格控制，以避免开发商为了一味追求经济利益，而损害村民和城市的长久利益。珠海市的“城中村”改造采取的是开发商主导、市场化的综合开发模式。即政府划出地块，根据城市总体规划，由开发商进行投资策划，独立承担拆迁安置、回迁建设和商品房建设等。珠海市“城中村”改造之所以能够在短短数年内顺利进行并取得很好的效果，根本原因在于政府配套政策得当，能够很好的兼顾村民、开发商和政府的利益。对于开发商，实行“拆一免二或三”的优惠政策，及根据旧村的区位、拆迁量，每拆1平方米的房屋，可免交2～3平方米建筑面积的地价，并减免相应的报建等费用，确保开发商获得25%以上的合理利润。同时对于开发商的选择高标准严要求，确保村民的利益得到最大程度的保证。
综上所述，不论是“政府主导型”、“村民主导型”还是“开发商主导型”，这些改造模式都存在着自己致命的弱点，在实践操作之中，都会遇到各种各样难以解决的问题。由于上述三种改造模式都都存在不足，我们急需一个新模式来解决这些问题，综合这三种模式的优点，摒弃其缺点，“政府――村集体――开发商共同参与型”这一模式应运而生。它建立在其他三种模式的宝贵经验之上，提出了“政府引导，开发商出资，村民参与”这样一个新构想。我们对于“城中村”改造模式的探索孩子继续，相信在不久的将来，更完美的改造模式将会出现，而在此过程中，勇于实践和创新是成功的关键。
参考文献
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