后危机时期美国金融监管改革的走向及启示
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作者: 张 波
摘 要:相对于过快的金融创新和自由化浪潮,金融监管长期滞后所导致系统性风险失控被认为是本次金融危机的罪魁祸首。为此,以美国为代表的西方发达国家政府,出台了一系列金融监管改革方案。这些措施的出台势必对未来国际金融监管规则的制定和金融发展理念产生深远的影响,对当前正处于加快金融开放和金融创新,完善金融管理体制的我国,也具有重要的启示和借鉴意义。
关键词:美国金融监管;走向;启示
中图分类号:F8文献标识码:A 文章编号:1672-3198(2010)06-0124-02
1 问题的提出
肇始于美国的本次全球危机除了与华尔街投行的不负责任,创造大量的结构性金融衍生产品之外,对场外衍生品市场、对冲基金、信用评级机构、全球性金融控股公司的监管松弛所导致系统性风险的积累以及危机过程中监管当局的协调不力和处理机制不当所导致的系统性风险失控都具有不可推卸的责任。相对于过快的金融创新和自由化浪潮,金融监管长期滞后被认为是此次危机发生的罪魁祸首。同历次危机导向的监管改革(《格拉斯―斯蒂格尔法案》和《萨班斯―奥克斯利法案》的出台)一样,为舒缓国际舆论的压力,提振公众对金融体系的信心和恢复在全球金融市场上的主导权,以欧美为代表的西方发达国家政府,出台了一系列金融监管改革方案。其中,尤以奥巴马政府2009年6月17日出台的《金融监管改革―新基石:重建金融监管》方案的影响最大,被誉为是继上世纪30年代大萧条以来美国监管体系最大的一次变革,有望一改美国传统“双层多头”的监管模式。美国监管改革新政势必对未来国际金融监管规则的制定和金融发展理念产生深远的影响,对当前正处于加快金融开放和金融创新,完善金融管理体制的我国,也具有重要的启示和借鉴意义。
2 美国金融监管改革的内容、特征及走向
作为此次金融危机的始作俑者,美国金融监管改革时间最早,力度最大。次贷危机爆发后不久,布什政府即成立了“总统金融市场工作组”,分析金融市场动荡的潜在原因,查找金融监管政策的薄弱环节。2008年3月时任财长保尔森向国会提交了《金融监管体系现代化蓝图》,分别从短、中、长期提出改革目标,改革内容涉及多项裁撤、整合联邦监管部门的计划,但迫于危机不断升级恶化,上述改革措施终止。奥巴马政府上任以后,经过充分酝酿,美国政府最终于2009年6月17日公布了一份全面的金融监管改革方案《金融监管改革―新基石:重建金融监管》,并于2009年12月11日获得美国国会众议院通过。方案主要包括以下内容和监管理念:
2.1 加大对系统性风险的监管力度
对大型关联性强的全球性金融控股公司监管力度和风险认识不足是导致美国次贷危机向国际性金融危机蔓延的重要原因之一,如雷曼、AIG的申请破产保护被公认为是此次全球性金融危机的导火索。鉴于此,美国此次金融监管改革措施的所有矛头均指向对系统性风险的防范。方案拟赋予美联储更大的权力,除原有银行业外,美联储的监管对象将包括所有可能对金融系统稳定造成威胁的“规模足够大、关联度足够大、杠杆率足够高”的大型金融机构及其附属机构,涵盖对象包括银行、证券、保险和投行等各领域的“一类金融控股公司”。同时对金融机构和大型关联性强的金融控股公司将分别设立相适应的更严格的资本金和风险拨备标准。
2.2 完善监管机构之间的协调机制,向适度集中统一监管过渡
此次危机暴露美国“双层多头”的监管模式在保证监管机构相互之间权力制衡的同时,也不可避免的导致“监管重叠”和“监管空白”并存的问题。如美国设计署曾模拟发现对一家经营所有金融业务的“全能金融控股公司”直接监管的机构就有9家。对此,方案拟成立金融服务监督理事会(FSOC)、国家银行监管局和全国保险办公室来加强监管机构的协调和适度统一监管。FSOC将负责统一监管标准,协调监管冲突,处理监管争端,鉴别金融机构出现的风险并向美联储等监管机构提出警示,FSOC将有权从任何金融机构采集所需信息并要求其他监管机构对其提示的风险做出反应。国家银行监管局将统一行使联邦层级所有存款机构和外资银行联邦分支机构的监管职能。全国保险办公室将发挥协调各州保险政策,统一行业监管标准等职能。
2.3 对金融市场全面监管
对场外交易市场(OTC)和对冲基金、投资银行、特殊目的实体(主要指私募股权基金和风险投资基金)等类银行金融机构的监管松懈所导致系统性风险的失控和危机处理过程的信息“失明”也是此次危机快速恶化、扩散和蔓延的重要原因之一。对此,方案明确提出在加强市场纪律约束的前提下,对金融市场实行全面监管。(1)将之前游离于监管体系之外依靠行业自律的场外衍生品交易纳入到SEC和CFTC的统一监管之下,并要求所有参与OTC交易的金融机构除满足规定的资本金外,其出售和持有金融衍生品的头寸也要受到限制。同时规定标准化的金融衍生产品及服务要在透明且接受监管的场所完成。(2)规定对冲基金和其他私募机构必须在SEC注册后方可开展业务,资产管理规模超过一定限额的所有金融衍生产品交易都要按规定保存记录并定期汇报。(3)赋予美联储统一监督具有系统重要性的金融市场支付、结算和清算系统的权力。(4)强化对证券化市场的监管,包括增加市场透明度,将信用评级机构纳入SEC的监管范围,要求证券化产品的创设和发行方需在相关信贷证券化产品中承担一定的风险责任等措施。
2.4 加大对金融消费者权益的保护力度
此次金融危机反映出诸如信用违约掉期(CDS)、担保债务凭证(CDO)等结构性投资工具过于复杂,评级机构把关不严,消费者难以评估其中所蕴含的风险,容易造成金融欺诈等问题。对此,方案拟成立独立于各监管机构之外的消费者金融保护局(CFPA),对消费者和投资者免受金融伤害提供综合保障。CFPA有权要求相关机构采取合理的信息披露方式,全面揭示消费者的权利以及所承担的成本、损失和风险,从增强透明度、简洁性、公平性和准入性四个方面进行消费者保护改革。同其他监管机构一样,CFPA具有制定规则、从事检查、实施罚款等权限。
2.5 完善危机处理机制
此次危机暴露美国在对具有系统重要性的大型非银行金融机构危机处理过程中的尴尬,要么向美联储请求紧急救助,要么申请破产保护。而这两种危机处理方式都不可避免地导致对纳税人权益的损害,效率的损失和道德风险等问题。为此,方案将对具有系统重要性金融机构建立一种破产新机制,赋予政府应对金融危机所必须的政策工具,使政府可以自主决定如何处理发生危机并可能带来系统性风险的非银行金融机构。同时,作为权力制衡和防范道德风险的需要,要求进一步修订美联储紧急贷款权利,美联储在提供紧急金融救援前需获得财政部许可。
2.6 加强国际监管合作
作为此次危机的肇事国,美国在调整国内监管框架和填补监管漏洞的同时,为回应国际社会的指责,更好地与G20峰会等国际组织的监管理念相容以及在后危机时代国际监管标准的制定中发出自己的声音,方案共推出了包括要求改进巴塞尔新资本协议框架在内的11条具体措施,旨在进一步提高国际监管标准和促进国际监管合作。
3 对我国金融监管和金融业发展的启示
此次美国金融监管改革所体现出的是在金融深化和全球金融市场一体化背景下如何改进监管的理念,对当前正处于加快金融开放和金融创新的我国具有重要的借鉴意义。后危机时期,我国金融监管体制的构建应在立足国情的基础上,积极借鉴国际金融监管改革的经验,做到未雨绸缪。
3.1 加强宏观审慎监管,防范系统性风险
在当前混业经营和金融创新的大背景下,跨市场金融产品日趋普遍,传统金融子市场之间的界线日益模糊,系统性风险越来越成为金融稳定的重要威胁,此次危机即验证了这一点。美国此次金融监管改革的重心集中体现在加强系统性风险的监管上。考虑到当前国内一些大型金融集团(如四大国有银行和平安保险集团均涉足银行、证券、保险、信托行业)已实行“混业经营”和外资金融机构大量入境的现实,我国“一行三会”的分业监管体制有必要向联合监管或适度集中统一的监管架构迈进。一方面,我国应整合现有金融监管资源,可以考虑成立凌驾“三会”之上的中国金融业监督委员会(类似于FSOC)来负责系统性风险的预警,统一“三会”的监管标准、协调“三会”的监管政策,集中加强对业务交叉领域和从事综合经营的金融集团的监管,预防监管空白和监管套利。另一方面,对2003年建立的央行金融稳定局的职能进行重新定位,由其具体负责危机处理机制的制定和对具有系统危害性突发事件的处理。人民银行负责从宏观整体上加强审慎监管,执行独立的货币政策,维护整个金融体系的稳定。
3.2 金融发展和消费者利益保护并举
消费者的信心是金融业持续健康发展的基石。此次美国金融监管改革将保护消费者的知情权和索赔权作为重要内容。针对当前我国金融市场还存在着一些损害消费者利益的行为,如证券市场的内幕交易、银保市场的误导销售。我国监管机构在加大对金融市场上违规交易和金融欺诈的惩治力度的同时,可以借鉴美国经验,设立类似CFPA的实体性组织,专门从事金融消费者权益保护事宜。同时,加大对信用评级机构发展的支持和监管力度,以改善金融市场的信息不对称性,增加金融市场交易行为的透明度。
3.3 正确处理金融创新与监管的关系
监管机构对金融创新如金融衍生品及对冲基金、投资银行、风险投资基金等类银行金融机构的监管过于松散甚至缺位,是此次金融危机爆发的重要原因之一。与欧美等国的金融过度创新不同,目前我国金融业的创新还明显不足,金融产品和服务的供给与消费者多层次金融需求的矛盾突出(如作为金融“安全网”之一的存款保险制度、农村金融中的农业保险制度和农产品期货、期权等都是当前亟需解决的问题)。因此,我国在借鉴国外金融监管经验的同时,应立足国情。一方面,金融监管政策的制定要具有前瞻性,要适时调整监管规则以适应金融创新的不断发展。另一方面,在坚持审慎监管原则下,尊重市场主体的自主性和创造性,在风险可控的前提下,积极推进金融创新,全面提升我国金融企业的核心竞争力。
3.4 加强国际监管合作,积极参与国际规则的制定
从此次金融危机的演变历程来看,在全球金融一体化的今天,各国金融市场的联系比以往更为紧密,金融风险在国家之间扩散、转移的趋势和速度都不断增强,危机往往是整体性的,单靠一国的力量难以有效化解危机。因此,我国要积极参与国际、区域以及双边等多层面的金融监管合作,广泛建立与各国金融监管当局的定期磋商和交流机制,统一监管标准,实现信息共享,探索跨境监管模式。此外,作为世界第三大经济体和最大的新兴市场国家,我国应充分利用国际货币基金组织、G20峰会、金融稳定委员会和巴塞尔银行业监管委员会等平台,积极参与国际金融规则的制定,维护我国金融业的整体利益。
参考文献
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[4]魏紫川,姜俊吉.国际金融监管动态及启示[N].金融时报,2010.
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