治理理论与我国政府管理改革研究

来源:用户上传      作者: 蒋海龙　张　娟　孙宗国

　　摘要：近年来，治理理论已成为有关政府改革的一个全球性话题。改革开放以来，中国政府在推动经济发展和社会全面进步的同时，不断加大了自身改革的力度，取得了很大的成就，但还要进一步的完善。通过对西方治理理论的分析和我国政府改革的回顾，为我国政府管理改革提出合理的建议。
　　关键词：治理理论；我国政府改革；启示
　　中图分类号：F406.17
　　文献标识码：A
　　文章编号：1672-3198(2009)08-0065-02
　　
　　1　西方治理理论综述
　　
　　　1.1　治理理论的涵义和特征
　　(1)治理的涵义。治理是指各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人民服从的正式制度和规则。也包括人们同意或认为符合其利益的各种非正式的制度安排。这种定义，既包含政治学和行政学的含义。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理，从行政学的角度看，治理理论则强调一种多元的、民主的、合作的、非意识形态化的公共行政。
　　(2)治理理论的主要内容及特征。
　　根据治理的涵义和内容，治理理论具有如下的一些特征；
　　①治理理论认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构(包括社会的、私人的)只要得到公众的认可，就可以成为杜会权力的中心。因此，治理意味着来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。
　　②强调国家与社会合作的过程中，模糊了公私机构之间的界限和责任，不再坚持国家职能的专属性和排他性，而强调了国家与社会组织间的相互依赖关系。
　　③治理强调管理对象的参与，希望在管理系统内形成一个自组织网络，加强系统内部的组织性和自主性。
　　④在政府完成社会职能的手段和方法方面，政府除了采用原来的手段之外，还有责任采用新的方法和措施，以不断地提高管理的效率。
　　(3)治理理论的目标。随着治理理论的发展与实践的深入，人们对治理的目标追求有了不断深入的认识，越来越多的专家学者把善治做为治理的终极目标。
　　善治，又称有效治理或良好的治理，就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家和公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。它更强调政府的责任与回应、公民的参与权利以及民主理念的实现。
　　
　　1.2　治理理论视角下的政府
　　治理理论在关注社会管理力量多元化的同时，对政府角色给予重新定位，提出了具有重要意义的新政府理念。
　　(1)治理理论认为，政府在当代社会中与其他社会组织一样，发挥着重要功能，但政府不能成为全能政府，政府必须进行改革，成为“有效政府”。政府要把社会力量办不好只能由政府管理的事情认真管理起来，并努力管理好。把社会能管理好的事务尽量归还给社会管理。
　　(2)在政府与公民的关系上，善治理论强调政府与公民的良好合作和公民的积极参与，实现管理的民主化。善治理论认为，治理公共事务是一个上下互动的过程，它通过共同协商、良好合作、确立共同目标等方式实现。
　　(3)对公共物品提供和生产的区分，是治理理论制度创新最为关键的一环。政府出于政治、法律和道义的责任，须对保证国计民生和社会持久发展的纯公共物品和准公共物品予以提供；同时引入市场竞争机制，修正由政府独家垄断而造成的外来压力缺少、成本控制机制匮乏和服务品质低下的问题，以提高政府公共物品和服务提供的效率。政府提供某类公共物品，并不等于必须由政府来生产此类公共物品，政府可以借助市场和社会组织的优势与能力来生产这些公共物品。政府可通过订立契约、补贴、税收政策等手段将一部分公共物品和公共服务的生产让渡给社会组织和民营组织承担，以其成本、技术和竞争等优势，为公众提供更有效率、品质更高的物品和服务，同时也降低了政府与公营部门的支出规模，最终形成公民自主服务与民营、政府服务相结合的、多中心的公共事务管理体系。
　　
　　1.3　治理理论评述
　　从政治倾向上看，治理理论虽然主要是一种公共管理理论，但具有强烈的意识形态倾向，治理理论其最近的渊源就是极端自由主义。极端自由主义在国家与社会关系、国际关系上都持一种强烈的反国家、反政府的态度。从经济发展来看，治理理论从西方发达国家的经验出发，主张限制政府的职能和作用，这种相对否定的理论倾向往往不能适用于发展中国家的现实需求。从文化接受性来看，治理理论的真正精神是以个人主义为基础的契约合作观念，这意味着对于处于不同文化传统的中国社会来说，不可也不能直接照搬照抄治理理论的理论观点政策主张。这就决定了我们在借鉴治理理论时，必须要有所鉴别，有所抉择。
　　
　　2　我国政府管理改革综述
　　
　　2.1　中国政府管理改革的历程
　　为了适应新时期经济发展的需要，从1978年起我国发起了声势浩大的体制改革运动，展开了前所未有的治道变革实践，并取得了突出成绩。
　　(1)1982年――提高政府工作效率，实行千部年轻化。
　　1982年的政府机构改革，主要是为了提高政府工作效率，实现干部年轻化，其历史性进步可用三句话来概括：一是开始废除领导干部职务终身制，二是精简了各级领导班子，三是加快了干部队伍年轻化建设步伐。
　　(2)1988年――“转变政府职能是机构改革的关键”。
　　1988年的政府机构改革是在推动政治体制改革，深化经济体制改革的大背景下出现的，其历史性的贡献是首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。
　　(3)1993年――适应建设社会主义市场经济的需要。
　　首次将建立社会主义市场经济体制作为我国经济经济体制改革目标后，1993年我国进行了第三次政府机构改革。其历史性的贡献在于，首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要。
　　(4)1998年――消除政企不分的组织基础。
　　鉴于当时机构设置与社会主义市场经济发展的矛盾日益突出的现实，1998年中央人民政府实施了2008年之前涉及面最广，改革力度最大的一次政府机构改革。1998年改革的目的与目标高度协调。推进社会主义市场经济发展是目的，尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制是目标。
　　(5)2003年――目标：行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效。
　　2003年的政府机构改革，是在加入世贸组织的大背景之下进行的。改革的目的是，进一步转变政府职能。改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。改革目标是，逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。改革的重点是，深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进

流通体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。
　　(6)2007年――大部制改革。
　　2007年的大部制改革主要是围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实现职能有机统一的大部制体制，合理配置宏观调控部门职能，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。是政府职能改革的深化。
　　
　　2.2　当代中国政府治理实践及其成果
　　从改革开放至今，中国在治理的道路上已走过二十多年的历史，取得了令人瞩目的成绩：为治理培养了一个日益壮大的公民社会，准备了法治与德治的文化基础，进行了社会自治和政府改革的伟大实践，开创出一条政府主导型的特色治理之路。主要表现在：
　　(1)经济市场化和政治民主化的努力，为中国实现善治构筑了良好的社会基础和组织基础。
　　(2)法治与德治思想的提出，为善治在中国的实现准备了文化基础。治理与善治是当代中国正在努力实现的新型统治模式，要实现这一目标，就必须建立起与之相应的、反映社会经济发展的文化基础。而法治与德治治国方略的提出，正适应了这一需要。
　　(3)村民自治、社区建设，电子政府是治理与善治思想在中国实验的典型案例，是中国在社会自治和政治透明方面取得的突出性成果。
　　
　　3　治理理论对我国政府管理改革的启示
　　
　　治理理论对于解决中国问题究竟其适用性如何，多数学者认为这一理论对中国具有借鉴价值。何增科先生认为，“治理和善治理论作为一种分析框架，对于研究、总结和展示我国改革开放以来政治发展的成就极为有用”。徐勇教授认为：“尽管治理是在西方社会语境下发展并被赋予不同含义，但作为一个政治学的分析概念对于中国的政治发展也有其独到价值，只是我们必须将这一词汇放在中国特定的历史进程中加以考察。”并且已有一些学者开始尝试着将治理理论解释和分析中国的实践，尤其是公民社会和村民自治方面。但同时也有学者指出，治理理论在发展中国家仍然存在适用性问题。可以看出，治理理论包含许多值得借鉴的理论资源和政策参考的价值，但是逸决不意味着我们可以毫无选择地吸收和运用。作为一种并非本土产生的政府和行政理论，治理理论对于中国的适用性仍然需要考察。借鉴治理理论的有用部分，对我国的政府改革提出如下启示：
　　(1)改革政府组织，建立强而精的政府。这方面的改革一直来为我国政府所重视，多年来的机构改革、人事制度改革以及行政法制建设等基本上属于这个范畴。
　　(2)培育社会中介组织，建立国家与社会的合作。除了要理顺政府组织内部的结构与相互关系之外，更为重要的是要处理好政府与社会的关系。我国历来有强政府、弱社会的传统，要改变这种状况，顺利实现计划经济向市场经济转型，实现政府职能的转变，就必须培育和发展社会中介组织，完善社会的自治组织结构，培养社会的自治与自律能力，建立政府与社会的相互依赖、相互协作的互动关系。充分发挥第三部门(包括国际组织、志愿者组织以及各种社会组织)在社会管理中发挥的重要作用，是向善治目标转变的必经途径。
　　(3)重视公民的参与管理积极性，实现管理民主化。公民参与管理是一种公共行政治理改革的基本原则。我们的公共行政改革也应该考虑到公民的实际需要，发挥他们的积极性，逐步实现管理的民主化。要大力发展和支持政务公开制度建设等行政民主化的实践，并逐步健全人民参与管理、监督公共行政的系统配套制度。
　　(4)变革行政管理具体方式，实现行政管理制度创新。治道变革实质上是改变传统的行政管理方式，从而实现更高效的公共服务和公共产品。我国应该接受治理理论的一些理念，明确公共生活领域权力主体多样化的现实。同时，灵活运用行政指导、行政合同、行政规制、行政许可以及各种经济法律的手段实现公共职能，以最低的成本求得最大效益的收获，最大限度地满足人民的公共需要。
　　(5)强化政府公共服务、社会协调功能。中国二十多年的改革开放，一直把“以经济建设为中心”放在各项政府工作的重心，这在很大程度上推动了中国经济建设的飞速发展，但是优先经济单一目标也带来了一系列政府目前亟待解决的社会问题。解决这些问题的关键是政府职能的转变，政府职能的目标应定位在强化政府公共服务、社会协调功能。

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