政府购买养老服务促进事业单位改革的研究

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　　摘 要：事业单位在我国有着其独特性，政府购买养老服务对事业单位改革有积极作用。但是，政府购买养老服务促进相关事业单位改革的进程中仍存在诸多困难，如事业单位改革中的分类问题、政府购买服务的机制问题、承接主体少问题等。各个环节都需要相关配套措施，运用政府购买养老服务手段促进事业单位改革的建议是：深化事业单位分类改革，健全政府购买服务制度体系，培育提供公共服务的多元力量等。
　　关键词：政府购买;事业单位改革;养老服务
　　中图分类号：D63   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2019）06-0051-03
　　党中央、国务院近年来提出的推广政府购买服务，不仅有利于公共服务的改进，而且有利于事业单位的改革。目前，事业单位在对于公共服务方面，在企业、事业单位的界限与服务质量方面存在一定不足。国内外有个别研究成果讨论了政府购买与事业单位改革的关系，比如“三元主体”的构建，但是很少有关于政府购买养老服务与事业单位改革的研究成果。部分学者认为未来可能有两种研究方向或者实践方向：一是政府向转型为公益类的相关事业单位购买养老服务，二是相关公益类事业单位向其他社会组织购买养老服务。①笔者试图在对W市政府购买养老服务以及相关事业单位改革实践进行调查的基础上，按照既有的政策思路和改革的实际需要，探寻二者之间的衔接和关联，把政府购买公共服务与事业单位改革在分别推进的过程中彼此联系起来，并且做出政府购买服务促进相关事业单位改革的研究假设并进行验证。
　　一、W市购买养老服务促进相关事业单位改革的模式探索
　　W市通过政府购买养老服务，促进相关养老事业单位的改革，探索出一些独具特色的模式。
　　（一）W市养老产业发展模式
　　W市社会福利院在2013年之前，政府部门扮演着出资人、管理人的角色，并且存在资源浪费的现象。面对此种状况，W市决定改变这种服务人群特定、服务不周的经营管理模式，提高服务质量和水平，面向更多的老年人群，增加市社会福利院的活力。
　　2013年，该福利院将其名下一部分房屋及养老设施交给S养老机构进行运营。福利院也提出一定要求，如S养老机构经营上实行收支自负，原福利院的集体经营部分依然采用公共基础设施共同使用的方式，因此形成了一个福利院存在两种管理体制的管理格局。实行这种方式，一方面有利于经济效益，另一方面较大程度上转变了干部职工的服务意识，激发了员工的工作主动性和责任感，深刻认识到社会福利事业发展必须与事业单位改革同步，相互促进。
　　（二）S市养老产业集团模式
　　S市是W市代管的县级市，2015年，S市60岁以上老年人21.3万，占总人口的19.9%，W市代管的县级市，大多数有着高龄老人与空巢老人多的特点。而且，养老体系建设存在的各种问题也亟待列入议事日程逐一落实。
　　S市结合自己本市的实际情况，积极进行养老机构改革。2015年成立了依托S市社会福利中心的久久康乐老年服务有限公司以及托管运营的三家养老机构。在進行改革后，S市养老机构逐步转变为以市场为导向、政府为辅助。在具体实践中，对于农村孤寡老人给予特殊照顾，他们的养老也通过政府向企业购买服务的方式解决，另外，引进社会资金的注入。
　　（三）其他县（市、区）购买养老服务的模式
　　W市C区作为老城区，全区60岁以上老年人占总人口的18.9%。对老龄化程度高，老年人服务需求大的实际，W市C区积极推进养老服务社会化、产业化，2014年和2015年连续被确定为全省养老服务体系建设试点单位。
　　2015年8月16日，W市C区人民政府与北京中民天福老年产业投资有限公司正式签订《养老服务合作协议》，该项目主要是由北京中民天福老年产业投资公司在W市C区组成专业的经营团队，提高W市C区居家养老服务水平，让全区老年人享受到贴心的服务。依托W市C区区位、交通等优势，引进国际先进养老服务理念、模式、产品，完善配套养老服务产业链，打造集养老产品研发、生产、展销于一体的养老产业孵化中心。
　　二、W市政府购买养老服务促进相关事业单位改革的路径
　　（一）政府购买服务的转变方向
　　W政府部门作为购买服务的主体，与作为承接主体的社会组织建立合作关系，稳步实现公共服务由多方社会力量提供。近年来，W市政府购买服务的主要方向是面对现转为企业的事业单位，而W市政府在购买养老服务时，其主体主要是市级行政机关部门以及拥有行政管理职能的事业单位。购买主体根据政府购买服务指导目录，结合市委、市政府工作部署以及年度预算安排等因素，编制年度购买服务计划，经财政部门审核、政府审批，并面向社会大众公开其具体信息。积极采取公开竞标的方式，鼓励多元力量进行良性竞争，最终购买主体将多重因素考虑在内，并决定最佳的合作方。
　　（二）政府购买服务方向转变的积极作用
　　政府购买服务的方向转变为政府部门与多元力量的合作起到了一定推动作用。W市政府根据实际情况，将部分事业单位进行调整，使其转型为提供公共服务的企业或社会组织。进行如此调整，不仅有利于得到最优的公共服务，而且也促进企业和社会组织的升级转型。目前，W市能够提供公共服务的社会组织已经增加到四千多家，其中社会团体所占其比例为35%，民办非企业单位所占比例为65%。
　　三、W市政府购买养老服务促进相关事业单位改革的不足之处
　　近年来，W市相继出台了一系列关于政府改革以及事业单位改革的文件，但是在政府购买养老服务推进事业单位改革的进程中仍有不足之处。
　　（一）未处理好事业单位改革中的分类工作
　　事业单位主要分为三类，生产经营类、公益类和行政职能类。不同类型的事业单位，其改革方向也不同。在对事业单位进行分类的过程中，事业单位更愿意划为公益类和行政职能类。同时，事业单位的改革牵扯到政府财政预算、社会公平、工作人员编制改革等问题。 　　（二）缺乏长效的管理考核和监督机制
　　由于服务类项目很难进行量化，如何对事业单位、社会组织提供的公共服务进行质量上的考核仍缺乏切实可行的标准。一旦对提供的公共服务出现质疑，需要承担责任的责任方无法明确界定。另一方面，社会弱势群体是政府购买公共服务的主要受益者，如若对于政府购买的公共服务出现不满，他们大多数选择默认，并不会公开表明自己的态度，长此以往，社会公众对政府购买公共服务的行为信任度会下降。
　　事业单位绩效考核目前存在一些不足。一方面，部分事业单位并没有采取与其他事业单位联动考核的方式。另一方面，事业单位的绩效考核并没有将本单位的财政预算资金及其效益考虑在内。
　　（三）未建立有效的政府购买服务机制
　　近年来，虽然W市不断对政府购买公共服务的工作进行改进，但是购买服务机制仍然需要完善。因为W市购买服务的行为只在个别政府部门开展，并没有扩展到所有政府部门，而且购买程序也存在欠缺。购买资金信息使用情况不够透明，购买承接主体范围界定缺乏合理性。W市政府购买服务的承接主体既包括在民政部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等，也包括公益二类或转为企业的事业单位，但是却规定公益一类事业单位不可以作为承接政府购买服务的主体，这会在一定程度上影响事业单位改革的步伐。
　　（四）承接主体少，社会力量薄弱
　　目前，W市政府购买服务的主体主要是以事业单位为主。主要有两个原因，一方面是因为事业单位与政府行政机关之间关系的特殊性，其不能严格按规定独立对外开展工作。另一方面是承接的社会力量薄弱。W市申报承接的社会组织少，即便通过一定程序向民政局上报后，但通过民政部门审核并且有能力承担政府购买服务的社会组织数量过少。另外，现有的社会组织大多数都存在着专业化人才队伍不足的问题，这些不利因素，会制约政府购买服务的效益。从另一个角度考虑，社会组织存在的各种问题会不利于政府购买服务工作的推进。
　　四、推动W市政府购买养老服务促进相关事业单位改革的建议
　　在事业单位改革的进程中，坚持以其改革促进提升服务质量、提高工作效率，加大政府职能的转变力度，从而增强市场在经济活动中的活力。
　　（一）深化事业单位分类改革
　　随着政府向社会组织购买服务的探索局面打开，对我国事业单位的改革也提出了新思路。在对事业单位改革的进程中，改变以往传统的做法，对具有专业化人才队伍和公信力高的事业单位，政府购买公共服务的承担主体由其承担，之后将国家财政拨款改为支付事业单位提供服务的费用。比如对于科研机构、学校等，可以提供一些专业化的指导培训等相关的工作，政府可以委托这些性质的单位提供服务，再支付其提供服务的费用。
　　（二）深入开展事业单位绩效考评工作
　　将事业单位提供的服务在质量考核上有质的突破。比如，设置切实可行的标准。改变在最后直接询问享受服务主体的感受，可以在事业单位提供服务的各个阶段观察享受服务主体的变化，判断出在哪个环节问题更多、时间更长。另外，对于弱势群体的感受，要格外关注，对于有犹豫迟疑的群众，需要后期跟进，但不要刻意追问，避免造成他们的恐慌。按照部署要求，要改进绩效考核机制、综合考虑各种影响因素、制定恰当的考核方式。绩效考评先进单位要珍惜荣誉、再接再厉，更好地发挥表率作用，更扎实地推进各项工作，努力展现新形象、争创新业绩。
　　（三）健全政府购买服务制度体系
　　一方面，应扩大政府购买服务的承接主体，在原有的基础上增强各个承接主体间的竞争。不论事业单位何种属性，都应该作为政府购买的承接主体，扩大竞争力。另一方面，将政府购买服务的信息完全公开透明。对于政府购买服务而签订的合同要具体化，不是简单的解释，对于操作流程需要切实可行，并且做到严密规范，不可以有模棱两可的现象，避免出现漏洞。对于政府购买服务所需要的资金要符合财政预算的标准，但对于特殊的情况也可酌情考虑，不建议完全采用一种方式，当然也要做到其整个过程完全公开。
　　（四）培育提供公共服务的多元力量
　　相关部门正着手推进培育社会组织，如何让市场机制激发出这些组织的生机与活力，将成为他们思考的重点和工作的着力点。要促进政府和社会组织的良性互动，改变以往提供公共服务的传统方式。通过政府向社会多元力量购买公共服务，不仅促进政府的改革进程，而且增强社会发展活力，提升公共服务的质量。例如，民政系统可以为社会组织的发展提供资金、场所、登记等方面的政策支持，在一定程度上促进社会组织的发展壮大。
　　综上所述，只有转变观念、调整方向，在遵守根本原则的基础上，扩大市场的作用，这不仅仅体现在经济效益中，也体现在社会效益中。将提供公共服务的工作交由多元社会力量承担，当然是能力强、公信力高的专业组织，一方面减轻政府的工作压力，另一方面为社会公众提供更加适合的服务。同时，行政职能类的事业单位从烦琐的具体事务中抽身出来，把工作重心放在抓规划、抓监管、抓评估上来，公益二类和转企的事业单位作为承接主体，要切实做好提供公共服务质量和提高供给效率，加快形成公共服务提供新机制。
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