人民银行分支机构开展政府购买服务的实践与建议

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　　[摘 要]政府适当向社会购买服务，能够引入市场竞争机制，更有效地配置服务资源，并降低行政成本，是建设服务型行政机构的必然途径。人民银行分支机构由于业务的特殊性，向社会购买服务起步较晚，且难度较大。文章通过总结西安分行向社会购买服务的采购经验，分析不足之处与面临的困难，并结合实际对分支机构进一步推进、优化政府购买服务提出有针对性的建议。
　　[关键词]政府购买服务；现状分析；对策和建议
　　[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2019.20
　　1 政府购买服务概述
　　政府购买服务，是指政府将提供的部分业务交由具备资质的社会组织或个人承担，并向其支付费用。推进政府购买服务，将部分非核心的行政职能市场化，有助于提高行政效率、降低财政成本，实现政府与社会机构的双赢。
　　根据《财政部关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》，将政府可购买的服务分为三类：第一类是保障政府部门自身运转需购买的服务，主要包括车辆加油、维修、体检、物业等，多为市场化程度较高，已长期采取向社会购买的方式开展的服务。第二类是政府部门为履行宏观调控、市场监管等职能需要購买的服务。第三类是增加国民福利、向特定受益对象提供的公共服务。本文所指的政府购买服务，主要涵盖第二、三类服务。
　　2 人民银行分支机构政府购买服务的开展情况及特点
　　2.1 起步较晚，类型相对单一
　　由于人民银行业务的专业性相对较高、市场化程度低，向社会购买的尝试起步较晚。近年来，随着经济发展，部分业务规模大幅增长，受人力资源限制与总行政策导向，分支机构逐渐将部分业务以向社会购买服务的方式外包给中介机构，力求引入市场竞争机制，更有效地配置资源满足履职需要。目前西安分行购买服务的情况如表1所示。
　　2.2 采购方式以竞争性磋商为主
　　服务类项目通常具有难描述需求、难量化成本、个性化较高等特点，因此西安分行在采购过程中，除达到公开招标限额的项目外，倾向采取竞争性磋商的采购方式。一方面通过合理设置综合评分法的各项评分指标，保证购买的服务内容能够切实满足业务需要；另一方面通过多轮磋商，与供应商充分沟通，更易选出技术优、服务好的供应商保障服务质量和效果。
　　2.3 定价方式主要分为两种类型
　　从目前的实际情况看，定价方式主要分为两种。一是固定总价，适用于大多数服务，由需求部门估算、量化服务内容并约定总价。二是成本补偿，主要适用于单价相对明确、业务发生频率不易估算的服务。例如残损人民币清分业务，按照每捆单价成本计算。
　　3 西安分行向社会购买服务遇到的难点
　　近年来，西安分行向社会购买的服务从无到有、并逐渐增加。但在探索开展的过程中，由于缺乏成熟可借鉴的经验，存在多方面困难，主要包括：
　　3.1 外包范围缺乏界定
　　目前分支机构购买服务仍处于初步开展阶段。哪些服务适合购买、哪些服务不宜购买，都没有明确规定，主要依照总行对口司局的指导意见，指导一个外包一个。一是缺乏自行对合适的业务开展社会化外包的思考和意愿，二是难以对推进政府购买服务进行整体统筹规划，也不利于各类业务整体管理和优化。三是在具体操作层面各分支机构自行采购，标准各不相同，少有相互借鉴，外包效果良莠不齐。
　　3.2 服务内容、价格难以精确测定
　　一是各类服务具体内容一般不同，且要求不一，每个外包项目均需“量身定制”采购需求，工作量较大。二是由于市场化程度低，缺乏可参照的行业标准与规范，服务内容的量化确定存在较大难度。三是服务内容的不确定性导致项目预算不易测算和审核，缺乏科学合理的测算标准和依据。
　　3.3 市场供应商发育不足
　　由于购买的服务多涉及人民银行特有业务，长期以来由分支机构自行承担，社会上缺乏对应机构承接，导致有的服务难以寻找到合适的候选供应商。特别是经济欠发达地区，应标的供应商往往较少。有的则由非专业的供应商（例如提供人力服务的供应商）经培训后“兼职”提供，不利于实现业务的专业化与市场化。
　　3.4 合同管理能力欠缺
　　将业务外包给社会组织承担后，双方的权力义务将全部由合同确定。存在的难点有：一是要将双方职责、服务内容与考核标准等全部转化为严谨清晰的合同条款，既需要深刻全面的业务理解，也需要专业的采购经验和法律知识，在采购过程中还需与供应商加强沟通，确保其能充分理解上述内容，很多基层行的专业能力难以达到。二是合同中还应综合考虑各类风险及防范措施、违约责任、应急机制等，目前分支机构缺乏这方面的相关经验。
　　3.5 监管评价体系缺位
　　为确保业务外包后仍能达到预期标准，服务期内分支机构仍需持续了解业务开展情况，以便发现偏离目标时及时纠正。因此，需要建立科学、合理的监管评价体系。
　　目前，人民银行尚未完全推行采购项目绩效评价。西安分行在辖内榆林中支开设试点，运用模糊综合评估法搭建评价指标体系。但截至目前，评价的项目均为货物类。服务类项目由于个性化程度较强、指标难以量化等特点，构建评价体系的难度较大。
　　4 对策建议
　　4.1 出台指导性目录，稳妥推进政府购买服务
　　由于开展购买服务难度较大，一是建议以点带面、逐步推行。分支机构立足自身业务实际与管理模式，结合本地市场环境等外部条件，采取由少到多、先易后难的方式，不断总结已有经验逐步推进。对于复杂的项目应先开展相关调研，分析其可行性，条件成熟后再行实施。
　　二是建议加强顶层设计，明确人民银行向社会购买服务的指导目录。目录可参照国外经验，分为禁止性购买、裁量性购买和肯定性购买等，建议如下：
　　（1）不宜于向社会外包的业务特点（禁止性购买）。一是人民银行履职核心业务，例如金融稳定、反洗钱及各类执法业务等，应该由自身提供，社会上也难找到可承担的服务机构。二是涉密程度较高的业务，考虑到泄密风险有可能对国家利益造成重大损失，也不适宜外包。 　　（2）适合向社会外包的业务特点（肯定性购买），一是操作性较强、要求的专业能力较低。普通人员经短期培训后即可上岗胜任，适合面向社会上的人力资源机构开展外包。二是业务相对独立，与其他部门交叉业务较少。这类业务可单独整体量化，适合独立打包，避免外包后与其他业务划分不清。三是工作程序、需要资源固定，工作量易于测算，业务要求、考核标准相对简单客观。这类业务成本易于核算，便于考核，外包效果、资金效益容易衡量。
　　（3）其他業务可做裁量性购买，由分支机构自行研究是否尝试外包。
　　4.2 立足实际，不断精细化采购需求
　　一是建议需求部门立足实际，明确工作职责划分、业务量范围、考核要求、供应商资质等，作为编写采购需求的依据参考。二是建议需求编制阶段多部门协作，统筹规划所需人力、场地、各项资源配置等成本，为测算服务价格、衡量资金效益提供依据。三是建议引入内外部专家及专业机构的论证，以提高采购需求的客观性和完备性。四是存在服务对象的服务类项目，还应征求相关人员和部门的意见，提高采购需求的针对性。
　　4.3 多措并举，提高市场资源利用率
　　一是建议加大采购公开力度，及时向社会公开购买的服务内容、服务要求、预算安排等，引导供应商向需要外包的服务方向定向发展，培育社会组织更好地承接人民银行外包业务。二是建议适度集中。考虑到基层行所在地多存在供应商不充分、市场环境不发达的情况，建议管辖行在条件允许的情况下，将同类型业务集中打包购买，既利于形成规模效应，也利于日后统一标准和管理模式。三是建议尽量采取竞争性磋商的采购方式，通过多轮磋商等手段，更利于采购个性化的服务类项目。四是大型外包业务如本地供应商难以承接，可以考虑将其中部分拆分外包。
　　4.4 拓宽交流平台，加强合同管理能力
　　一是建议管辖行针对提倡在全国范围内向社会购买的服务类项目，推出标准化合同文本，解决基层行采购合同专业性、完备性不足的问题。二是建议管辖行搭建交流平台，对已开展的成功的政府购买服务项目合同进行比较、总结和推广，为各地推广政府购买服务提供借鉴。
　　4.5 探索开展多维度、全过程的监管评价管理机制
　　（1）多维度建立绩效评价指标体系。一是由需求部门立足业务实际、采购过程、考核标准等，设置权重形成绩效评价指标体系的主体部分，并在服务期内开展评价。二是对于存在服务对象的项目，还应设置满意度调查问卷，由对应人员或部门填写，以保障服务主观效果。三是建议引入第三方专业机构，对外包服务的运行情况特别是涉及行业标准的部分进行评估或审计，进一步加强评价的科学性和客观性。
　　（2）全过程建立评价监督反馈机制。一是合同服务期内，应定期、持续开展绩效评价，以便在履约不力时及时发现纠正。二是评价结果应在适当范围内进行公开，接受群众监督。三是建立评价反馈机制，将评价结果作为以后年度向社会购买该项服务时选择供应商的参考依据。四是建立评价数据库、服务供应商库等，将绩效评价相关资料及时入库，为不断推进、优化政府购买服务提供数据支撑。
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