以人为本进行《行政诉讼法》的修改完善

来源:用户上传      作者: 何寿生

　　依法治国，建设社会主义法治国家，是党的治国方略。依法决策、依法行政则是依法治国，建设社会主义法治国家的关键所在。1989年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》，对于推进依法行政发挥了极其重要的作用。是中国法治建设的重要里程碑。行政诉讼法实施20年来，取得了丰硕的成果，第一次将“民告官”以法律的形式固定下来，改变了几千年来“官贵民贱”的观念，也促进了政府观念的改变和“依法行政”的推进。在救济保障公民、法人和其他组织权益方面提供了非常重要的渠道。在制度上促使了一大批法律，如国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、立法法、行政许可法的健全和完善，极大地推进了民主法治进程。
　　行政诉讼法实施20年来，其自身缺陷和不足也不断显现，使得行政诉讼与社会需要之间的落差越来越大，修改法律的必要性已经在很多方面反映出来。主要表现在以人身权、财产权保护为轴心的制度设计将大部分主张其他权益者拒之门外，抑制了行政诉讼人权保障功能的发挥：具体行政行为之外的其他执法方式被排除于受案范围之外。使得行政诉讼的外部监督作用还不能充分实现：行政相对人的诉权不能充分行使，制约了行政诉讼发挥官民矛盾调节器和减压阀的作用：执行不力导致诉讼权益无法最终实现等问题。科学发展观告诉我们，以人为本是科学发展观的核心，开展学习实践科学发展观活动目的就要使党员干部受教育，科学发展上水平，人民群众得实惠。体现在行政诉讼法的修改完善上，就是要切实保障原告诉权、切实保障程序公正、切实保障权益的实现。
　　
　　一、切实保障原告的诉权
　　
　　原告的诉权包括起诉权、和解权和诉讼范围等。现行行政诉讼法对原告行使起诉权、和解权和诉讼范围都有诸多限制。司法实践表明，这些限制在某种程度上影响了行政诉讼制度的发展。也违背了一定的诉讼规律。原告应享有更大的起诉权、调解权和诉讼范围。
　　(一)扩大原告的起诉权。原告的起诉权包括原告资格和被告资格。行政诉讼法关于原告资格的规定比较宽泛，认为行政机关的行政行为侵犯自己的合法权益。都可以进行诉讼。因此扩大原告的起诉权，主要在从有利于原告提起诉讼的角度进一步简化被告资格。
　　被告资格问题，为老百姓所不容易掌握，最高法院的司法解释尤其增加了复杂程度。什么派出机关、派出机构，什么法律法规在授权组织、授权范围内授权范围外的被告资格等等，五花八门。不一而足。原告费了很大的劲起诉到法院，最后法院很简单的说被告不适格，你告错对象了，就给驳回了，这都增加了原告诉讼上的不方便，不符合以人为本的科学发展观的要求。对此要有一个价值判断，就是被告资格到底是用来做什么的，它解决什么问题。如果是为了方便原告的话，被告的确定越简单越好。因为最终的责任可能都是一级政府去承担，因此建议以确定一级政府作为被告为原则，不是本级政府序列的职能部门，则以其上级机关为被告，如垂直领导的海关，金融监管局等。行政行为为省级政府或国务院所属部门做出的。则以其本身为被告。
　　(二)赋予行政诉讼调解权。从行政诉讼不得调解的规定来看，其本意是为了防止行政机关放弃权力，损害公共利益。但行政诉讼不得调解。使得本来能够通过调解解决的行政纠纷最终无法解决，出现很多“官了民不了”，法院判了，但是执行不了。老百姓仍然不服，反复诉讼的情形。老百姓提起行政诉讼的目的在于救济其合法权益，而且从社会效果看，协调往往比判决方式更好。从国外情况看，美国、德国、日本等国的行政诉讼制度中都有调解制度。行政诉讼中运用调解是大势所趋，修改行政诉讼法时应当增加这一规定。至于有人所担心的公共利益受损风险问题，可以通过法官在调解程序中的主导作用，来强化公共利益的保障。
　　(三)扩大行政诉讼的受案范围。行政诉讼法在受案范围上，采取两条标准。一个是人身权、财产权以及其他法律所保护的权利：一个是具体行政行为。只有这两个条件同时具备，才符合行政诉讼的受案范围。从而导致目前我国行政诉讼在受案范围方面存在明显不足，只能救济人身权和财产权，不能救济劳动权、受教育权等其他宪法规定的权利：只能起诉具体行政行为，不能起诉抽象行政行为：只能审查外部行政行为，不能审查内部行政行为。现行法律规定的受案范围过于狭窄，应当适当扩大。
　　按照法理，宪法所规定的任何一项权利都应该进入司法保护范围，否则，这个权利就是空的。所以，在这个问题上，行政诉讼法的规定逻辑上是有问题的，也跟宪法的规定没有有效的衔接。政治权利，宪法规定的其他权利，受教育权等等都应该属于行政诉讼的保护范围，公民只要认为行政机关的行政行为侵犯了宪法规定的自己的合法权益，都可以进行行政诉讼。
　　对于抽象行政行为，一方面允许较高层次的抽象行政行为的存在而不被纳入司法审查的范围，以维护法律的权威，进而维护社会秩序的稳定性。另一方面，对于一些较低层次的抽象行政行为则需纳入司法审查的范围。以维护法律的统一。维护行政相对人的权益。从当前我国的现实性、可行性考虑。可以先把把规章以下的规范性文件纳入行政诉讼的范围。
　　关于行政机关对工作人员的奖惩任免决定等内部行政行为，很多国家规定，行政机关对工作人员的奖惩任免决定以及其他的人事处分、人事处理决定，只要是一个法律争议，就会纳入行政诉讼的受案范围。我们应当吸收国际上一些好的做法，将此类事项纳入行政诉讼范围。
　　关于行政机关的最终裁决行为，《行政诉讼法》规定得比较窄，没有规定行政法规，只规定了法律。后来在行政复议法里扩大了这个最终裁决的范围，把原来的商标专利法里面的最终裁决行为取消以后，又在复议法里增加了几类最终裁决行为。按照法治的基本原则，司法救济是公众权益保护的最后一道屏障，应当坚持司法的最终救济。只要公众愿意，任何人都不能剥夺其寻求司法救济的终极权利。
　　
　　二、切实保障程序公正
　　
　　确立了原告的诉权，原告还只是有了维护自己权益的可能性或进入了门槛，权益能否得到正当维护，程序公正十分重要。切实保障程序公正，就要改革立案、起诉期限、起诉期间的停止执行等行政诉讼程序
　　(一)改革立案程序。在起诉阶段，立案程序十分关键。从行政诉讼法实施的效果来看，这是被告最容易守住的一个环节，也是原告最难突破的一个环节。只要你这个案件立上了，就可以松一大口气。如果在这个阶段，被法院裁定不予立案，或者根本就不受理，那这个官司等于没有进入程序。因此，如何保证所有纠纷都能够有效地顺利地进入法院，受到法院裁判，这是非常重要的制度设计和安排。目前司法解释对此有些规定。

如基层法院不受理，你可以到上级法院起诉，上级法院可以指定基层法院受理等等。但实践操作中还不够。还需要进一步集思广益，设计出能够使原告、被告、法院都能够接受，都无法逃脱的这样一种立案的职责和义务。
　　(二)明确起诉期限。行政诉讼法规定，起诉期限是3个月，但是它的起诉期限起点非常特殊，是从最早知道具体行政行为之日起算。后来最高法院的司法解释，把这个问题复杂化了，规定了1年，后来延长到1年零三个月。后来到2年、5年、10年，而且起算点也不一样。这是现实生活中老百姓感触比较深的，因为法院常常都以原告起诉超过起诉期限为由。驳回起诉，成了一个老百姓过不了的鬼门关。建议参照民法通则关于时效的规定，从知道或者应当知道权利受到侵害之日起。从主观诉讼的角度来讲，不管行政行为做没做出。不管行政行为是以什么形式做出的，也不管行政行为有没有送达，有没有交代诉权诉期，只要知道或应当知道你的权利受到侵害，就应该起算它的起诉期限。这个规定，3个月太短，但2年也过长，1年比较合适。
　　(三)诉讼期间停止具体行政行为的执行。现行行政诉讼法规定，行政诉讼期间，具体行政行为不停止执行。这既是理论性的问题，也是个实践性的问题。分析其利弊得失，停止执行比不停止执行好。支持不停止执行者认为，国家行政权的行使具有公定力、连续性和公益性。从整个国家行政权力的行使看，这是毋庸置疑的，但具体到每一个案件，则行政相对方的权利维护更具重要性，个人权利的恢复比国家在其中损失的恢复要难得多，国家完全可以采取其他措施来防止。
　　
　　三、切实保障权益的实现
　　
　　诉权和程序的保障，为行政相对方的权益救济提供了可能，但要使这种可能变为现实，还需要加大执行力度，在行政诉讼法里，明确规定被告败诉之后有效的执行措施，切实保障权益的实现。当前，被告败诉之后执行起来难度相当大，比如返还财产，金钱给付方面的执行义务，行政机关拒绝执行，法院又不敢封门，又不敢冻结，就执行不了。再比如说，限制人身自由，法院判决把人放回来，它就是不放。在这种情况下，如果执行不力，或者任由执行现状继续发展下去，不仅行政专横、藐视权威的意识会越来越强，法院权威会日渐失去，而且，老百姓打了多年法律官司，都是法律白条，这对老百姓的司法信心，是毁灭性的打击。应当修改法律，赋予法院足够的强制手段。
　　一是罚款，这是国际上保障判决执行的主要强制措施。对象既可以是行政机关，也可以包括该行政机关负责人。尤其要加强对法定代表人的罚款，因为罚机关没人心疼，就是罚法定代表人。拒不执行1天，罚法定代表人若干款项，这不是我们的独创，有些国家确实有这样的做法。
　　二是强化行政机关首长的法律责任，切实解决行政裁判执行难。被告抗拒法院裁判，行政判决、裁定执行难是长期以来难以解决的棘手问题。目前所规定的“罚款”和“向行政机关提司法建议”的方式力度较弱。要强化行政机关首长的法律责任，对拒不执行法院判决的裁定者，轻则处以行政首长个人罚款，重则追究行政首长“拒不执行判决、裁定罪”。
　　三是建立公示制度，即对被告拒不履行法定义务，要公示它的法定代表人姓名，拒不履行义务的内容，要在主流媒体上公布。

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