从“以利为本”到“以人为本”

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　　回望改革开放30年历程，杭州市在土地管理制度上的创新值得大书一笔。当年，杭州市在全国范围内率先进行了土地收购储备制度的实践，已被事实证明是科学管理土地的行之有效的手段。近年来，杭州市进一步完善了这一制度，实践中不仅关注土地的商品性、赢利性，更将关注的重点放在了社会性、生态性和公益性上，其中，“丁桥模式”就是城市土地开发的创新模式之一。
　　2003年以来，杭州市在丁桥大型居住区土地开发建设实践中，针对当前城市土地开发管理中普遍存在的突出矛盾和问题，探索出了一条符合科学发展观要求的城市土地开发新理念、新模式，并取得了良好的社会、经济、生态效益。丁桥大型居住区在短短的三年时间内基本建成，成为杭州城市建设起步最晚、拆迁最快、交地最多的区域，被誉为“丁桥速度”。
　　“丁桥模式”，其基本经验就是城市土地开发的目标取向从片面追求经济发展转到全面、协调、可持续发展上来；城市土地开发理念及价值取向从“以利为本”转到“以人为本”上来；城市土地开发的模式从房地合一开发转到土地一、二级开发分离模式上来；城市土地开发管理的体制从多部门的条块管理模式转到以土地为主线的公共管理模式上来。
　　
　　“丁桥模式”是怎么运作的?
　　
　　浙江省杭州丁桥大型居住区位于杭州市区东北部江干区的丁桥镇内，规划为未来大杭州的CLD(即中央生活区)。为切实解决中低收入家庭的居住问题，2003年杭州市委、市政府及时启动了丁桥大型居住区建设计划，确定以保障性住房建设为主，并列入杭州市2003年重点工程。
　　在丁桥大型居住区开发建设中，针对传统城市建设和土地开发所普遍存在的问题或矛盾，特别是征地拆迁难题、中低收入群体民生问题以及城市基础设施、公建配套供给不足或建设滞后等问题，杭州市委、市政府以科学发展观为指导，对城市土地开发的理念、组织体制、运作机制和运作模式等进行了大胆的创新实践。
　　丁桥大型居住区一期规划用地总面积5491亩，建筑总面积350万平方米，建成区总居住人口10万人。在短短的3年内，丁桥大型居住区一期土地开发建设任务基本完成，至2007年底，已顺利完成征地4715亩，房屋拆迁65万平方米，兴建拆迁安置房35万平方米，已有1051户5000多人人住新建安置房。同时，还提供了902亩经济适用房用地和897亩中低价商品房用地，其中2006年提供经济适用房用地614亩，开工建设面积达60万平方米，占当年杭州市区经济适用房总开工面积的60％。曾经偏居一隅、乏人问津的城郊小镇，如今被现代化的安居房小区、宽阔的公路、崭新的学校以及齐备的基础设施所代替。
　　分析总结丁桥大型居住区土地开发与建设的成功经验，核心在于确立了一套符合科学发展观要求的城市土地开发新理念、新机制、新模式。
　　
　　(一)贯彻“以民为先”思想，树立符合科学发展观要求的土地开发新理念
　　城市土地开发不只是“生地”变“熟地”、“熟地”变“建筑”的工程过程，而且涉及到政府公共利益、开发企业利益和各种经济个体利益(包含原用地企业、被征地拆迁农民、不同阶层的城市居民等)之间复杂的经济、社会关系的重新协调平衡过程。丁桥的成功实践经验，就是以科学发展观“以人为本”的核心理念为指导，率先树立“以民为先”的土地开发新理念，并通过贯彻实施“五个先”的原则加以落实。
　　1　实施“三个先”原则，优先保障被征地拆迁农民利益，破解征地拆迁难题
　　杭州丁桥大型居住区土地开发建设中，不仅在现行征地拆迁政策框架下，对征地补偿、拆迁安置等给予政策倾斜，切实维护被征地拆迁户的合法利益，而且贯彻了“以民为先”的新理念，通过实施“安置房先建设”、“10％留用地先定位”和“社会保障先落实”的“三个先”原则，来打消被征地拆迁农户对后续生活保障的疑虑，从而得到了被征地拆迁农户的赞同和支持，基本破解了征地拆迁的难题。
　　“安置房先建设”，是指房屋拆迁实施“先建后拆”，并在安置房建设中做到被征迁群众“三参与一监督”(即征迁对象参与安置房地块的选择，参与安置房设计方案的确定，参与安置房建筑材料的选择，参与监督安置房建设工程的质量)，从而大大缩短甚至避免拆迁户过渡之苦。目前，总用地面积329亩、总建筑面积达35万平方米的安置房建设已完工，1051户拆迁农户已入住功能齐全、环境优美的安置房。
　　“10％留用地先定位”，是指按照“确定先、分配先、引导先”原则对目前杭州市执行的留用地政策予以优先落实。“确定先”，即征迁之初，事先征求镇、村意见，在规划中先行将314亩留用地指标全部落实到了区位条件较好的具体地块；“分配先”，即由当地镇政府牵头，将通过审核的留用地指标分配到每个村；“引导先”，即丁桥大型居住区前期建设指挥部会同当地镇政府对留用地进行开发性建议规划，引导留用地资源有效配置与科学定位，确保居住区“三产”配套的充足与科学，从而不仅可以提供三产的就业岗位，还可以使村民从留用地的收益中获得稳定的分红。
　　“社会保障先落实”，是指按照杭州市现行征地农转非人员基本生活保障有关政策，在征地拆迁之初，先行核定各村被征地农民的社保指标；征地拆迁之中确保征地补偿费及时到位，确保符合参保条件的被征地农民100％参保。从而率先落实好被征地农户的基本生活保障，解除他们的后顾之忧。
　　2　实施基础及公共配套设施先行建设原则，既及时满足居民生活之需，又促进土地保值增值
　　现行的城市土地开发模式往往只将有关的市政基础设施建设予以实施，如“七通一平”等，而对有关的公共服务设施等并无强制性要求，致使实践中无论是经济适用房还是商品房项目，公共配套设施未建成或未投入运营就仓促交付的现象非常普遍，不仅使得居民生活便捷度难以提高，容易引发多方面问题，也影响城市土地价值增值的有效实现。
　　针对这些问题，杭州丁桥大型居住区开发建设实践中，率先提出“基础及公共配套设施先行建设”的原则，在统一规划指导下，将道路、学校、商场等公建配套设施与安置房建设一起先行建设，以尽量减少因居住区建设给征地拆迁群众带来的不便，满足当地居民和购房入住居民生活、出行等方面的需求。此过程中，不仅被拆迁居民和新购房入住居民享受到了城市开发的益处，开发商也享受到城市发展的益处。截至2007年底，区内配套道路已基本贯通；河道整治正在进行；杭州师范大学附属丁兰实验学校已投入使用；污水泵站已经建成；丁兰公园、健身公园已基本建成；居住配套中心正在建设；自来水加压泵站、11万伏变电所、公交中心

站等其他配套项目也正在抓紧实施。所有基础设施和公共服务设施等均将在经济适用房投入使用前，全面建成并投入使用。
　　3　实施保障性民生用地优先供给原则，保障中低收入居民居住权的实现
　　从贯彻落实科学发展观看，当前城市土地开发应更加重视社会公平，应将更多的眼光投向城市中大量的无房户、住房困难户等弱势群体，以实现“居者有其屋”。杭州丁桥大型居住区土地开发项目无论是项目立项、规划选址、还是供地政策，都始终树立并贯彻优先保障民生问题的理念。
　　首先，丁桥大型居住区建设立项的初衷，就是为了解决中低收入家庭的住房困难问题，是杭州市实施“居者有其屋”工作目标的重要组成部分，并被列为杭州市2003年重点工程计划和“实事工程”之一。
　　其次，在规划上，明确规定整个丁桥地块按照50％的比例建设经济适用住房和中低价格的商品房，以充分保证保障性用地的土地供给和经济适用住房的建设，切实保障中低收入阶层居住权的实现。
　　再次，在供地政策上，优先供给经济适用房用地。按照规划，丁桥大型居住区三年内要交付经济适用房用地902亩，规划建筑总面积150多万平方米。截至2007年底，所有经济适用房地块的交地工作全部完成，成为杭州市区经济适用房交地最快、最多的区域，丁桥大型居住区指挥部还连续三年被评为杭州市经济适用房和保障性住房建设先进单位。
　　
　　(二)以土地储备为平台，构建符合科学发展观要求的城市土地开发新机制
　　丁桥大型居住区开发建设实践中，摒弃了传统的城市土地开发管理模式和机制，以新型的城市土地储备制度为平台，实施成片土地分级开发模式。即按照“统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理”的“五统一”原则，在土地出让前，通过土地储备，由政府先行组织实施土地前期开发，即实施城市土地一级开发模式。从而不仅使得政府能依法行使土地征用权、收购权，履行公共品提供的职责，而且有利于促进国有土地资产保值增值，也为优先保障被征地拆迁农民利益等“五个先”原则的贯彻落实奠定制度基础。
　　
　　(三)以国土管理部门为主导，构建符合科学发展观要求的新型城市土地一级开发运作模式
　　如前所述，以土地储备制度为平台，实施土地一级开发将是我国新时期城市土地开发的主导模式。因此。如何探索建立一套行之有效的城市土地一级开发模式显得尤为关键。丁桥大型居住区开发建设实践中，为确保“五个先”原则的贯彻落实。摒弃了传统的城市土地开发管理组织体制，率先引入了公共管理的理念，探索出了一条以国土管理部门为主导，土地开发前期指挥部与政策性土地开发公司为载体，实现政府主导与市场运作有效结合、多部门多级联动的新型城市土地一级开发运作模式。
　　1　引人公共管理的理念，建立国土管理部门主导的新型城市土地开发管理组织体制
　　丁桥大型居住区土地开发实践中，率先引入公共管理的概念，以土地经营为主线，构建起以国土管理部门为主导的新型城市土地开发经营管理组织体制。
　　首先，在领导体制上，丁桥大型居住区一期成立了由杭州市国土资源局、建委、发改委、财政和规划各职能部门及江干区在内的丁桥大型居住区前期建设领导小组，以协调各职能部门关系，提高土地开发审批效率。
　　其次，建立了以杭州市国土资源局为主的丁桥大型居住区前期建设指挥部，采取“市、区、镇、村”四级合力建设、各部门协调配合、全社会共同参与的工作机制，以更好地协调处理征地、拆迁环节各项工作，更好地贯彻落实好“三先”工作。
　　第三，在具体运作层面，以国土资源管理部门为主导，实施城市土地开发和建设中的各项具体的事务性和经营性工作。一方面，以土地储备中心为依托，完成立项、规划、整理和供地等政策面工作；一方面，以前期建设指挥部作为建设单位，统一征地拆迁、统一规划设计、统一公开招标；一方面，成立附属于国土部门的国有独资的城市土地发展公司，既解决所需的大量资金问题，又能够按照公司化运作要求具体实施土地开发和建设工作。
　　2　组建政策性土地开发公司，实现政府主导与市场运作的有效结合
　　土地储备制度建立以来，作为事业性单位的土地储备机构理所当然承担土地一级开发中的事务性管理工作。而对于土地一级开发过程中涉及的融资活动、基础设施及公共设施建设等具体经营性活动，理应是开发企业的优势所在。但若完全由追求利润最大化为目标的开发企业来承担土地一级开发的所有经营性活动，又很难确保土地开发过程中的社会、生态目标的有效落实。
　　为较好解决企业的“赢利性”与“公共性”之间的矛盾，既提高土地一级开发的效率，降低开发成本，又能贯彻政府意图，且较好避免政企不分或企业唯利是图的隐患等，丁桥大型居住区的开发建设实践中，专门组建了附属于国土部门的国有独资性质的政策性土地开发公司――杭州城市土地发展公司。由该公司通过贷款等形式筹措开发资金先行投入，再通过经济适用房土地移交土地成本回收、部分商品房土地出让金及安置房部分成本回收等形式回笼建设资金，并实现自我滚动平衡，从而较好解决了城市土地开发所需的大量资金问题；同时，又在前期建设指挥部统一领导下，以该公司为主导，按照市场化、公司化运作机制，具体落实征地拆迁、基础设施及公共设施开发、安置房建设等经营性活动。从而实现政府主导与市场运作的有效结合，既确保社会目标的有效实现，又保证运作效率的提高。
　　
　　“丁桥模式”的启示
　　
　　城市土地开发要贯彻落实科学发展观，必须积极创新土地开发的理念、机制、体制、模式。针对我国当前城市土地开发模式普遍存在的问题及矛盾，我们认为丁桥大型居住区土地开发建设的成功经验，至少可以给我们以下的启示：
　　1　城市土地开发必须始终坚持科学发展观，切实贯彻“以人为本、利益共享”的理念
　　纵观当前城市土地开发管理中的突出矛盾和难题，主要在于征地拆迁难题、中低收入群体民生问题以及城市公共设施与基础设施供给不足问题。因此，要确保城市土地开发有序展开，在城市土地开发的指导思想和理念上，必须要从片面追求经济增长为主转向“以人为本”、“利益共享”、“和谐发展”的轨道上来。
　　丁桥模式的成功经验，首先在于确立了“以人为本”、“以民为先”的基本理念，更在于制定了具体的落实措施，特别是通过实施“五个先”原则，将“以民为先”的理念切实贯彻到城市规划制定、用地指标分配、政策倾斜(如对失地农民的补偿和社会保障、经济适用房建设)等方面及其征地拆迁、土地整理、供地环节等土地开发的全过程，从而真正建立起

土地开发利益共享、和谐统筹发展的良性机制。其中征地拆迁环节的“以民为先”做法，不仅对于破解征地拆迁难题具有重要的实践指导意义，对于指导我国征地制度改革创新也具有重要现实意义。
　　2　土地储备制度是适应科学发展观要求的新型城市土地使用管理制度的重要组成部分
　　从丁桥大型居住区土地开发建设的实践看，土地储备这项创新制度就制度本身而言是中性的，片面追求土地收益并非是土地储备这项制度本身所致，而是发展观的偏差及现行征地制度等的缺陷所致。非但如此，土地储备制度恰是引导城市土地开发步入科学发展轨道的重要制度保障，理应成为科学发展观指导下的我国新型城市土地开发管理制度的重要组成部分。
　　从贯彻落实科学发展观角度看，土地储备的目标导向不仅仅只关注通过商品性、赢利性用地的储备、供给，以获得土地增值收益，而更应当关注社会性和生态性目标，通过土地储备运作，将土地投放于非赢利性的、或微利性、公益性的用地类型，以实现如建设保障性住房(包括村民的安置房和居民的经济适用房)等。
　　3　城市土地一级开发应当坚持政府主导、市场化运作模式，组建政策性土地一级开发企业的模式具有较大的优势
　　城市土地一级开发应当坚持政府主导，也就是说城市土地一级开发的主体应当是政府，这不仅是我国社会主义土地公有制的内在规定性，也是科学发展观的内在要求。从目前各地实践上看，由土地储备机构承担土地一级开发全过程的完全政府主导型土地一级开发模式，实践效果不尽理想，且多局限于零星地块之上。政府主导、市场化运作应是我国城市土地一级开发的主导模式。
　　丁桥模式通过组建政策性土地一级开发企业的模式，较好地实现了政府主导和市场运作的有效结合，较好地解决了一般开发企业“赢利性”与“公共性”之间的矛盾问题。而这种模式也是英国、我国香港、新加坡等国家或地区城市新区开发、市区重建等工作中的主导模式，并取得了很好的效果。从我国各类开发区、城市新区开发模式的比较上看，组建国有土地开发公司，在开发区管委会领导下实施土地统一规划、统一开发的模式，开发效果比较理想，比较符合我国国情。因此，我们认为杭州丁桥大型居住区土地开发实践中探索出的“政府主导+政策性国有土地开发公司”模式，具有重要的示范价值和推广意义。
　　4　以现代公共管理的概念为指导，构建土地运营为主线，国土资源管理部门为主导的城市土地一级开发管理组织体制，不仅符合构建服务型政府的基本方向，也有利于优化城市土地开发的调控机制
　　城市开发实际上是对城市土地的综合开发利用，城市基础设施、公共设施及房屋开发建设等。无一不涉及土地规划、征地拆迁、土地供应等工作，无一不需要土地管理部门的积极配合甚至深入参与。因此，城市开发本质上是以土地的运营作为主线的，城市开发管理的核心是对土地的综合管理。而在我国现行城市开发管理体制下，土地开发与基础设施、公共设施及房屋开发建设分属不同的部门管理或建设，土地规划、土地开发、土地供应由土地部门主导，而基础设施、公共设施及房屋开发建设等则一般由建设、交通、市政管理等部门管理或主导，从而使得实践中难以真正达到统一规划、统一建设、统一管理等目标。丁桥大型居住区开发建设实践中，以科学发展观的统筹兼顾为根本方法，按照现代公共管理的概念，构建起以土地运营为主线，以国土资源管理部门为主导的城市土地一级开发管理组织体制，将土地开发与基础设施、公共设施的开发管理较好地统筹兼顾起来，从而较好地理顺了城市土地开发中土地、建设、市政等不同部门的职能分工，便于形成合力，提高效率，实现服务型政府职能转变；也优化了城市土地开发的调控机制，为平衡土地开发各方利益关系，真正实现城市土地开发利益共享奠定良好的体制保障。

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