外汇管理理念的“五个转变”
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作者: 本刊编辑部
随着国际国内经济金融和市场联系日益密切，市场主体便利化需求不断增长，跨境资本流动的规模、频率和形式处于不断的变化和调整之中，经济发展、开放度提高对外汇管理提出了新的更大的挑战。为此，国家外汇管理局提出外汇管理理念要实现“五个转变”：从重审批转变为重监测分析；从重事前监管转变为强调事后管理，从重行为管理转变为更加强调主体管理，从“有罪假设”转变为“无罪假设”；从“正面清单”转变为“负面清单”。
“五个转变”的深刻内涵和要求
“五个转变”是内在统一、相互联系和一脉相承的，其出发点是以人为本，立足点是科学监测，着力点是改善服务，关键点是风险可控。
外汇管理方式从重审批转变为重监测分析的提出，是对当前国际国内经济形势正确判断，准确把握的结果。作为高度融入经济全球化的发展中大国我国已成为国际市场不可分割的重要组成部分，跨境资金流动的规模不断扩大，频率迅速增加，形式日益多样，经济较快复苏，人民币升值预期增强异常跨境资金流入压力加大，外汇管理监测跨境资金流动，维护国家金融安全的任务更加艰巨。因此，要逐渐从较为依赖审批和核准转变为重点加强跨境资金流动的监测分析和预警，整合外汇管理数据和管理系统，建立统一高效的跨境资金数据采集、监测分析和预警体系，实现对跨境资金流动的全口径监测分析，为调整外汇管理政策和优化外汇业务流程提供科学依据，并为防范跨境资金流动风险和提高监管效率提供有效保障。
从重亨前监管转变为强调事后管理是对“发挥市场在资源配置中的基础性作用”深刻认识的具体体现。改革开放前，我国是高度集中的计划经济，国家对外贸和外汇实行统一经营，外汇收支实行指令性计划管理。改革开放以来，我国社会主义市场经济体制逐步建立，经济全球化、市场化迅猛发展，经济发展对市场的依赖程度越来越高，市场在资源配置中的基础性作用也日益凸显。因此，在外汇管理领域也要逐步减少对涉汇主体经济行为的干预强化市场这只看不见的手在外汇管理中的积极作用。从重事前监管转变为强调事后管理，即将管理“关口”由企业和个人办理业务前，后撤至办理业务之后，弱化直至取消事前监管，充分发挥市场在外汇管理中的基础性作用。
从重行为管理转变为更加强调主体管理是合理利用政府监管资源、促进贸易投资便利化的必然要求。21世纪以来，我国国际收支形势发生了根本性变革，特别是加入世界贸易组织后，贸易主体和交易规模出现了急剧增长。现行外汇管理制度按交易行为和业务性质监管的管理模式既无法满足我国国际收支形势发展的要求，也不适应当前促进贸易投资便利化的发展方向；既占用了许多政府监管资源，也增加了企业经营成本。同时，行为监管模式不能全面掌握行为主体的涉汇信息，从而也不利于全面分析了解行为主体的交易行为是否真实。外汇管理方式逐渐从按交易行为和业务性质监管转变为以经济主体为单位进行集中管理，既有利于节约政府监管资源，也有利于降低企业成本，并能够全面掌握、分析市场主体的行为，更好地促进涉外经济健康发展。
从“有罪假设”转变为“无罪假设”是依法行政，提高监管效率的要求。“无罪假设”就是在有充分证据证明当事人有罪之前(确切一点，是在法官宣判当事人有罪之前)，我们应当在道义上，情感上和方式方法上深切地认同当事人是无罪的。“有罪假设”就是在有充分证据证明当事人无罪之前(即在法官宣判当事人无罪之前)，法官无理由地认同当事人是有罪的，需要辩方律师提供足够的证据(包括充足的人证和物证)反驳控方，证明当事人无罪。庭审时，法官有理由对当事人的每一句话提出质疑，要求出示充分的证据。随着社会的进步，人类法制史上“有罪假设”逐渐转变为了“无罪假设”，无罪假定原则是司法审判制度的内在要求，我国《刑事诉讼法》中第十二条的“未经人民法院判决，对任何人都不得确定有罪”的基本原则明确了无罪假定这一司法原则。我国外汇管理由“有罪假设”转变为“无罪假设”，从事前排查经济主体外汇收支的真实性转为事后举证查处违法违规经济主体，能够简化业务审批程序，归并重叠管理环节，降低企业成本，提高监管效率。
从“正面清单”转变为“自面清单”是树立有限行政理念的题中之义。在计划经济体制下，政府的作用是全方位的，而在社会主义市场经济体制下，政府的作用和权力的行使应当是有限的，应当有所为、有所不为。行政机关对法律没有规定的行为，只能是“法无明文规定不可为”，否则，即构成执法者违法，而执法者违法意味着社会公平和正义的丧失，会不断侵害社会公众的合法权益，造成社会秩序混乱，社会价值观扭曲以及政府公信力下降等一系列严重后果。作为政府职能部门的外汇管理部门也应树立有限行政理念，一改过去“法无明文授权不可为”的行政许可方式，按照“法无明文禁止即可为”的原则进行监管，企业等行政相对人除对法律明确规定不予行政许可的事项不可为之外，其他法律无明文禁止的事项均可为之，即“法无明文禁止即许可”。
践行“五个转变”的建议
一是增强服务意识，促进贸易投资便利化。“五个转变”的着力点就是改善服务。外汇管理部门要处理好监管与服务的关系，始终坚持服务社会，服务机构、企业和个人等市场主体，增强市场意识，充分发挥市场机制在调节跨境资金流动中的基础性作用，逐步强化成本概念，避免因政策调整给市场主体增加经营成本，在风险可控的前提下，进一步优化业务流程，简化审批手续，尽可能为市场主体提供便利，充分发挥服务当地经济发展功能。建议在辖区外汇管理地市中心支局开展对部分涉外企业实施主体监管试点，依托主体非现场监测和主体监管构架，制定主体监管的操作方法和监管指标体系，探索行为监管向主体监管转变的方法和模式，并及时进行效果测试风险评估和总结，进一步加强管理机制和服务方式创新。
二是加快数据和系统整合，提高监测监管效率。外汇局业务系统多，分布零散，各系统相对独立，难以实现跨平台数据共享及交互访问。因此，要全面梳理外汇管理数据需求，优化整合现有外汇管理系统，规范数据采集，促进数据综合利用，形成相对完整及时，有效的监控体系，提升风险预警能力和监管效率。同时，要完善跨境资金流动以及国际收支统计监测，健全多层次国际收支风险双向监测预警框架，构建完善的监测预警体系、非现场检查体系和应急管理体系，提高监测监管效率，发挥反洗钱等异常外汇资金流动监管协调机制的作用，加大对地下钱庄、网络炒汇等违法违规行为的打击力度，防范异常跨境资金流动冲击。
三是探索非现场监管模式，提高监管规范性。加强非现场监管是外汇管理方式由事前监管转变为事后监管、由重审批转变为重监测分析的有效途径之。探索非现场监管模式，选定监测指标，通过金宏系统、外汇账户系统、银行结售汇、FDI系统、贸易核销等管理操作系统数据的交叉核对与关联性比对，建立全方位，多层次的非现场核查体系。建议在辖区外汇管理地市中心支局开展涵盖国际收支、经常项目，资本项目的非现场监管试点，整合各业务系统资源，完善非现场监管办法，完善相关管理办法和操作指南，研究欠发达地区涉外经济发展中外汇非现场监管的特点和模式，为外汇管理非现场监管积累经验和素材。同时，根据非现场监测信息对外汇指定银行进行跟踪指导和检查，不断提高监管规范性、针对性和有效性。
四是推进外汇管理重点领域改革，支持涉外经济平稳较快发展。服务经济发展始终是外汇管理的出发点和归宿。因此，外汇管理部门要顺应经济发展的总体要求，加大进出口核销制度改革力度，逐步实现无纸化核销。稳步推进人民币资本项目可兑换进程，逐步放宽对跨境资本交易的限制，有序拓宽对外投资渠道。推进国内外汇市场的规范发展，加大外汇市场产品创新力度。积极推进电子银行个人结售汇纳入个人结售汇管理信息系统试点工作。
五是加大外汇政策传导和政策实施效果反馈，提升政策的针对性和有效性。基层外汇管理部门处在外汇管理政策实施的第一线，应积极研究总，分局制定的各项外汇管理政策，及时向上级反馈外汇政策落实情况及基层动态，为外汇管理体制改革、外汇管理政策调整提供决策参考。同时，应加大外汇政策的传导和宣传力度，充分利用各种渠道，全方位多层次的进行政策宣传、业务培训和操作指导，增强合规经营的自觉性，提升企业防范汇率风险的意识和能力，提高群众对外汇管理政策的认知度，努力营造和谐有序的外汇管理环境，提升外汇管理政策的执行力。
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