论高职院校绩效预算评价体系在示范校建设中的意义及运用
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作者: 许云川
[摘 要] 我院2009年批准成为“国家示范性高等职业院校”,其建设专项资金来源包括中央财政专项资金、北京市财政配套专项资金、院方举办方和企业投入资金与学院自筹资金。按教育部规定“国家示范性高等职业院校”建设专项资金主要用于提高示范性院校整体水平、推进教学建设和教学改革、加强重点专业领域建设、增强社会服务能力和创建共享型专业教学资源库。中央财政专项资金重点用于教学实验实训条件建设、高水平双师素质专业教师队伍建设、课程体系和教学内容改革。北京市财政配套资金、院方举办方和企业投入资金与学院自筹资金根据北京市人民政府有关规定和学院“国家示范性高等职业院校”建设规划统筹安排。其建设专项资金的管理原则:集中使用,突出重点;总体规划,分年实施;项目管理,绩效考评。因此,根据财政部要求,运用绩效预算评价体系对其建设专项资金进行评价能更好的保证资金的合理使用。
[关键词]示范校 绩效预算 评价体系
一、绩效预算评价的提出和国内外研究经验借鉴
1、绩效预算评价的提出
随着我这职业教育的不断发展,明确了职业教育在新时期的重要战略地位,具有鲜明的职业性、社会性和人民性。办学方针更加明确,“以服务为宗旨,以就业为导向”。职业教育的快速发展一方面使得社会公众的关注度和参与度增加了,另一方面职业教育的快速发展教育经费的不足,极大地制约职业教育的发展。同时,在有限的教育投入下,由于学院没有建立教育成本核算机制,在投资的管理和应用计划不周、管理不善、盲目投资、调度不灵,也是制约职业教育的重要因素。在这种情况下,一般采取两种解决办法:一是扩大财政来源,多渠道筹措教育经费。二是改善资源的配置,提高教育资源的使用效率。在这种经费短缺的现实情况下,提高资源的利用效率就变得更为重要。这就要求学院通过对校内资源进行合理配置,使有限资源发挥最大的效益,必须树立投入产出分析的观念,建立绩效预算评价体系,加强教育成本核算,提高资金使用效率和投资效率,促进职业教育的稳定发展。
2、国内外研究经验借鉴
从20世纪80年代以来,针对社会公众对高等教育质量和绩效的普遍质疑,高等教育质量保障和绩效提升运动在欧美国家蓬勃兴起。为了响应社会公众诉求,许多高校从内部管理入手,建立质量保障体系和绩效改进方案。为加强高等教育的外部保障,各国政府也逐步建立了高等教育质量外部保障、绩效评估机构,并赋予评估第二种重要功能――将评估结果与财政拨款相结合,作为评价拨款绩效和确定拨款额度的依据,并籍此提高办学资金的使用效率。在这种内外部评估结合、评估作用日趋重要的背景下,评价结果对各国高等教育财政拨款的影响程度也越来越强。
基于对绩效责任的强调,目前美国政府对高等学校提供资助的方式主要有两种,即绩效基础拨款法和绩效基础预算法,绩效基础拨款通常根据一些与高校机构办学成果有直接关连的特定绩效指标,来决定对高校的补助与拨款额;绩效基础预算则是由州政府官员、议员或是高等教育协调改性质的委员会,通过较多指标项目间接考核办学机构绩效,以决定分配给各高校教育经费的多少。到了80年代后期,由于美国社会对于绩效责任的呼声愈来愈高,各州政府不得不开始注意高校教育的绩效责任问题。州政府一方面要求接受公共经费补助的高校机构需对学生的学习成效进行评估,并提供相关信息给州政府及社会大众;另一方面,州政府也以不同的经费补助政策来鼓励高校追求卓越与改善绩效。目前,越来越多的西方国家在不遗余力地推行预算绩效评价,它在公共预算管理体系中的应用程度也日趋深化。这表明:在预算管理改革中引入预算绩效评价体系,是顺应公共管理环境变化的要求,是良好绐理结构的关键要素。
二、绩效预算的内涵
对于职业院校绩效预算来说,其内涵包括三方面:
(1)以预算绩效为核心的衡量、考核、评价。
职业院校绩效预算评价关注的核心要素包括:
投入,强调支出纵向配置和横向配置的经济性;效率,指教育产品和服务的产出率和合格率,强调职业教育的服务效率、服务供给能力、服务行为表现;成果,指满足公众需要和宏观战略需求的教育产品和服务,强调所提供产出产生的实际效果;潜力,强调职业院校各层面的可持续发展能力和品质。
(2)绩效预算是事前、事中、事后相结合的监督评价。
监督评价具体包括预算编制中的决策评价、预算执行中的过程评价、决算中的结果评价,分别为预算编制和审查、预算执行和调整、决算审查提供信息支持和操作平台。
(3)绩效预算评价是通过制定一系列绩效指标,并考察其实际完成情况来实现的。具体包括:
关键绩效指标系列,用以理性地确定项目计划的的优先顺序;业绩表现衡量指标系列,用以监控优化项目计划的执行;绩效测评指标系列,用以综合评价项目计划的完成效果。
三、职业院校绩效评价指标体系
(一)实施预算编制中的决策评价指标
这个过程评价的实质是以绩效评价为导向,对资金分配决策情况进行最优化模拟。评价的目的是通过绩效评价,科学的掌握各项目计划轻重缓急和优化次序。评价的结果将成为项目成立和预算确定的重要依据。其包括下列核心因素及关键指标:
1、考虑投入因素指标:其关键指标应包含财政拨款增长率、总资产增长率、财政支出的增长速度、生均基础教育支出增长率等。
2、考虑效率因素指标:其关键指标应包含批复预算中未明确到项目的比率、追加预算占总支出比率、追加预算占年初支出预算比率、追加专项支出比率等。
3、考虑效果因素指标:其关键指标应包含国库集中支付比率、增长率、教学资源利用率、增长率、生均教学资源、教师人均教学资源、生均图书资料费、人力资源利用率等。
(二)实施预算执行中的过程评价指标
过程评价是预算执行中的一个重要环节,评价的实质是通过一系列业绩指标,来跟踪监控项目计划的实施过程,具体业务行为表现为资源匹配情况。评价的目的是保障预算支出严格按规定程序运行,及时发现预算执行中的问题,并加以改正。评价的结果将成为优化执行和预算调整的重要依据。其包括下列核心因素及关键指标:
1、考虑投入因素指标:其关键指标应包含项目预算使用率、项目事业完成率、项目投入完成率。
2、考虑效率因素指标:其关键指标应包含预算收入执行率、预算支出执行率、生均培养成本率。
3、考虑效果因素指标:其关键指标应包含部门贡献率、贡献差异率。
(三)实施决算中的结果评价指标
这个进程评价的实质是通过一系列全方位、多角度的绩效测评指标,最终对预算执行结果和资金使用效益进行分析、评价和报告。评价的目的是探寻影响支出效益的因素,切实提高支出效益。评价的结果将成为决算总结和下年度预算安排的重要依据。其包括下列核心因素及关键指标:
1、财务绩效效率:其关键指标应包含资产负债率、总资产增长率、总资产使用率、总资产更新改造率、固定资产年增长率、自筹经费收入占总收入的比重、自筹经费增长率。
2、教学绩效效率:其关键指标应包含生均事业费、生均教职工经费额、生均教学科研仪器设备值、教学活动收入年增长率。
3、科研绩效效率:其关键指标应包含教师人均科研经费、科研活动收入年增长率。
4、声誉绩效效率:其关键指标应包含校友捐赠率、捐赠收入增长率、捐赠收入占总收入比重。
5、效果评价:其关键指标应包含毕业一次就业率、三年毕业生一次就业率、学术成果水平。
四、评价职业院校绩效指标的方法
由于在社会系统中,学校的的使命是独特的,从知识传授的角度看,一方面由于人才培养过程的复杂性,一个学生的成功或失败很难与某位教师的培养行为直接相联系,因此,教师传授知识的工作难以量化。与物质生产相比,知识生产很难定价和市场化,知识的价值不容易被立即鉴别出来。同时,知识产品还存在同行评价的必要。另一方面,职业院校其多样性还明显地反映在办学模式、办学风格、学科体系、课程体系、教学内容等诸多方面。这样就形成了不同特色和类型的学校,其绩效评价的方法、重点和指标构成也不一样。因此,为了保证评价工作的顺利完成,必须选择合适示范校建设发展的需求,按照我院示范校建设的特点以定性和定量相结合的综合评价方法。
1、比较法:将指标的历史数据进行对比分析,了解历史上的变化和波动情况,既可看出发展趋势。再将本校与其他同类学校数据比较,这样可以分析自身的差异和改进方向。
2、专家评议法:主要是聘请有关专家采取“背靠背”评议和“面对面”评议的方法,通过有关资料就评价客体的某一方面进行评价、判断。
3、综合评分法:就是根据实际比率与计算出的相对权重,计算加权平均指标。
综上所述,绩效预算评价为预算决策带来更大经济价值,是一种基于信息基础的资源分配管理过程,借助责任归属而保证政府的绩效,并通过灵活的权限下放和其他的激励来奖励良好的绩效,帮助决策者和公众了解对政府投入所带来的利益。采纳绩效预算不仅将改变预算编制的形式和内容,而且还将改变政府预算的文化,从注重投入到注重成效。但是,这必须是一个渐进的过程,参与预算制定的各方就绩效预算的诸多问题提出看法、洽谈协商,并最终达成一致,才能提高学校的资源配置效率,合理控制财务风险,有效的促进学校战略规划的整体实施,保证示范校建设的顺利进行。
(责任编辑:董晓磊)
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