地方政府融资平台的财政风险与化解对策

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　　内容提要：作为我国城市化与现代化进程中多方面制度变迁的产物，地方政府融资平台在有效解决地方政府建设与经营城市中当期资金不足难题的同时，后危机时代其中所潜藏的财政风险、系统性的金融风险等问题也引起广泛关注。为实现地方政府的可持续融资，本文分析地方政府融资平台的现状，剖析融资平台急剧扩张所造成的地方政府的财政风险，从城市基础设施建设的市场化、融资平台的市场化等角度提出化解风险的对策。
　　
　　关键词：地方政府融资平台 财政风险 基础设施
　　中图分类号：F830文献文识码：A文章编号：1006-1770（2011）02-051-04
　　
　　引言
　　
　　在中国加速推进的城市化进程中，地方政府融资平台作为投融资领域重要的制度安排，有效解决了地方政府在建设与经营城市过程中当期资金短缺与融资渠道狭窄的难题，促进了地方经济的快速发展。但在这一过程中风险与矛盾也不断积聚，其可能对宏微观经济运行产生的负面影响引起了广泛关注，如何规范地方融资平台的行为并实现地方政府的可持续融资，成为一个重要课题。
　　
　　一、地方政府融资平台的现状与作用
　　
　　（一）地方政府融资平台的现状
　　1.从融资平台的存在形式与总规模来看，至2009年底，全国各类投融资平台共3800家，总资产近9万亿，总负债达5.84万亿，平均资产负债率超过60%，最高的近400%；从行政层次来看，省、市、县平台占比数量约为2%、40%、58%。从存在形式看，主要包括建设投资公司、建设开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、行业性投资公司等。
　　2.从融资平台的融资渠道来看，包括银行借贷、发行企业债与中期票据、权益融资、发行信托产品等，其中主要为银行借贷与发行城投债。首先，平台总负债的90%来自银行借贷，其中，来自工行、中行、建行的贷款余额约占三成，银行同业约占15%-18%，国家开发银行占六成左右。其次，城投债自2005年启动以来发行规模不断扩大，至2009年发行总计3344.2亿元，其中，2008年发行24只，总额为406亿元；2009年发行131只，总额为1759.2亿元，发行额是2008年的5倍。
　　3.从融资平台资金的投向来看，主要包括如城市路桥、轨道交通，城区开发、土地储备、开发区、工业园区、污水处理等基础设施建设，公共卫生、教育、水利、新农村建设、保障性安居工程等民生工程。总体而言，地方融资平台资金投向城市基础设施建设的比重较高，无收益项目或低收益项目占比较大，致使整体盈利率低下。据央行统计，融资平台平均的盈利率只有1.3%。
　　4.从还款来源与贷款担保来看，融资平台的还款来源包括项目和企业经营活动、资产转让（含土地转让）、投资收益等所产生的资金，以及根据其他约定所获得的资金，如政府回购、直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息、税收优惠、政策性亏损补贴、划拨经营性资产等；并主要通过自有资产、项目收益权、回购协议项目下收益、收费权、资产转让收益等向金融机构提供质押担保。
　　（二）地方政府融资平台的作用
　　融资平台以地方政府信用与有限财力为支持又不限于地方财力，充分发挥了财政资金的杠杆作用，在满足各方利益诉求的过程中，极大地推动了我国城市化与现代化的进程，也开辟了金融机构与地方政府合作共赢的领域。
　　1.地方政府融资平台在地方建设中发挥重要作用并有力推动了城市化进程。近几年来，我国已进入快速城市化时期，2010年城市化率达到46.6%。城市化主要通过要素的自由流动与城市群内基础设施投资的增加驱动经济增长，但城市化的发展水平与发展速度直接受城市基础设施承载能力的制约，如何有效筹集城市基础设施建设资金，是城市化过程中的关键问题之一。1994年分税制改革后，中央政府逐渐退出城市建设领域，地方政府面临巨大的资金压力。以城市维护建设资金为例，据统计，1986年―2007年，全国城市维护建设资金由144亿元增加到8493亿元，增长58.7倍，年均增长21.5%。其中，中央政府拨款由9.6亿元下降到0.41亿元；地方政府自筹资金由127.6亿元增加到4727亿元，年均增长19.3%，但占全部城市维护建设资金的比重由88.2%降到55.7%；同期地方政府融资由3.2亿元增加到2247亿元，占比由2.2%上升至26.5%，地方政府融资在地方经济建设中的重要性正不断提升。与此同时，在我国地方政府的固定资产投资资金来源中，通过地方融资平台为主要载体进行的国内贷款也不断增加。据中国人民银行《2009年金融机构贷款投向统计报告》显示，2009年银行业新增贷款多投向基础设施与民生领域，各类商业银行在三大基础设施行业的本外币中长期贷款新增2.5万亿，年末余额同比增长43.0%；其中，水利、环境与公共设施管理业中长期贷款余额同比增长85.2%，而这些中长期贷款的很大部分流入地方政府融资平台。
　　2.地方政府融资平台满足了中央政府、地方政府与金融机构多方的利益诉求。对中央政府而言，在不直接增加显性负债的情况下进行大规模城市建设，推动城市化的同时，地方政府投资也是经济增长与稳定的源泉之一；对地方政府而言，以融资平台为载体进行融资，不仅规避了《预算法》中地方政府不能直接负债的有关规定，更为地方带来了巨大的社会效益，特别是不断完善的公共产品、城市基础设施建设为城市发展带来的竞争优势与发展机遇，以及为官员在晋级锦标赛中获得筹码；对金融机构而言，在满足收益性的同时，由于融资平台无收益与低收益的项目由财政承诺还款，降低了贷款风险，且融资平台可以实现以丰补歉，具有比单个项目更大的吸引力。
　　
　　二、地方政府融资平台所潜藏的财政风险
　　
　　地方政府融资平台在推动我国经济增长，实现城市化与现代化过程等方面发挥着重要的积极作用，但由于其自身的本性，也蕴含着巨大的财政风险并使经济社会的稳定受到损害。
　　（一）地方融资平台的负债是地方政府或有债务的重要组成部分，加大了融资平台与地方政府的道德风险
　　按照Hana Polackova的风险矩阵，政府债务可分为显性的直接债务、隐性的直接债务、显性的或有债务、隐性的或有债务四种。其中，前两项是任何情况下政府都应承担的债务，后两项是已发生的数额不确定、但有可能成为政府债务的事项。我国地方政府融资平台90%以上的融资来自银行借贷，其还款机制几经变迁，从最初的地方政府向金融机构做出还款承诺，到地方政府向借款人承诺向其注入资金并用借款人的自有资金进行还贷等方式，政府通过回购、直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息、税收优惠、政策性亏损补贴、划拨经营性资产等，使平台公司获得建设资金和偿债资金。虽形式不同，实质多是地方政府以财政资金支持政府投资项目的债务融资或利用土地等进行资源融资。所以，融资平台的负债是地方政府的或有负债，其中政府直接担保、承诺还款的部分为显性的或有负债，属于“对于下级政府、公有企业等的未偿债务进行担保”的部分；地方政府没有直接担保、承诺的部分则属于隐性的或有负债，属于“对下级政府、公有企业的坏账与欠款的清偿”。
　　在我国的财政安排中，或有债务没有列入预算分析，虽然这实质上会影响政府财政的稳定性。由于融资平台的债务属于地方政府的或有债务，政府承担的风险大小与这部分债务的规模、风险正相关。如果地方政府与融资平台、中央政府与地方政府事先没有划清风险分担的责任，则一旦或有负债转化为直接负债，政府要承担全部的风险，但这又会加剧融资平台及地方政府的道德风险，即两者都明确知道危机一旦出现，中央政府将充当最终支付人，使得地方政府不仅有进一步扩大融资平台规模的积极性，也使或有债务转化为直接债务的概率加大。

　　（二）地方政府融资平台自身偿债能力的不足、负债的急剧膨胀使得地方政府面临严峻的财政风险
　　地方政府的财政风险是在不确定的外部环境下，地方政府的有限财力不能满足履行公共支出责任的需要从而对政府的正常运转及经济社会发展造成损失的可能性，强调的是地方政府的公共支出责任与有限财力之间的矛盾。具体到融资平台而言，表现为由于融资平台的负债是地方政府债务中具有相当分量的重要构成，其债务规模直接牵动着地方政府风险的集聚。
　　1.融资平台的负债向地方政府财政风险的转化机理。融资平台的经营状况不佳，直接加大了地方政府未来不确定支出的机率。据统计，融资平台80%以上的贷款为项目贷款，由于这些多为道路等基础设施、政府工程、公益项目等具有良好的社会效益但经济效益低下的项目，直接导致融资平台整体收益率低下。由于主要的融资方式为银行借贷，融资平台的还本付息严重依赖地方财政与土地收益，债务的急剧扩张也依赖于地方财政收入的增加与土地收益的增加（据统计，融资平台的负债总量中约50%有足额的土地抵押，其余多为无抵押担保或资本金不足的项目）。由于融资平台的发展推动了我国城市化与现代化的进程，地方城市化与工业化发展带来的经济增长使得地方政府的可支配资源增加，进而增强了地方政府的偿债能力，并进一步拓展了融资平台扩张的空间。在地方经济社会处于上升周期时，偿债压力可以逐渐释放，但一旦遭遇强烈的外部冲击，财政收入锐减、土地价格下跌，地方政府的偿债能力急剧下降，财政风险最终表现为财务危机并转化为金融系统的不良资产，财政风险与金融风险相互交织，将严重损害经济运行的效率。
　　2.过度膨胀的融资平台债务使地方政府面临的财政风险更加严峻。由于地方政府的财政风险是地方政府为履行公共支出责任所需的支出与有限财力之间的矛盾，从融资平台的负债与经济社会主要经济指标间的对比可对财政风险的大小进行简单分析。如表1所示，抛开地方政府的其他类型的债务，融资平台的负债占全国GDP、全国财政收入、地方政府总收入的比重等在2009年急剧上升，特别是融资平台的总负债占地方财政总收入在2009年迅速攀升至185.4%，融资平台负债已经成为地方政府沉重的财政负担。同时，从个案来看，在国家审计署公布的18个省、16个市和36个县本级财政数据显示，至2009年底，上述地方各级融资平台公司307家，其中政府性债务余额共计1.45万亿元，分别占省、市、县本级政府性债务总额的44 %、71%和78%。而这些地方政府的债务总额近2.8万亿元。其中，2009年以前形成的债务余额约1.75万亿元，当年新增约1.04万亿元。审计还发现，各地融资平台公司的政府性债务平均占本级债务余额的一半以上。
　　
　　三、化解融资平台财政风险的对策建议
　　地方政府融资平台作为我国城市化与现代化背景下财政体制、金融体制与投融资体制等多方面制度变迁的共同产物，是符合国情的制度演进，其中矛盾与风险的化解是一个系统工程，如果采取激烈的措施对融资平台进行否定，在遏制风险积聚的同时，地方政府必然面临资金链断裂的严峻形势，债务风险可能会加速到来。所以，既定约束下规范地方融资平台的发展，并积极探索多元化的融资方式，对于地方政府的可持续融资具有重要意义。
　　（一）推进城市基础设施投融资机制的市场化
　　积极推进城市基础设施投融资领域的市场化改革有助于缓解地方政府对银行间接融资的高度依赖并降低融资平台的负债率，进而化解融资平台对地方财政带来的压力。城市基础设施投融资机制的市场化主要包含两方面，一是将投融资主体由政府部门为主转向政府与私人部门相结合，增加资金来源，引导社会资金进入，如城市基础设施建设向国内外民间资本开放，各类投资者通过独资、合资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性城市基础设施的建设，同时政府可以将有限的财力集中于非经营性城市基础设施的建设；二是将市场机制引入城市基础设施投融资过程，参与投资实施与运营管理，在引进资金的同时引进市场化的投融资管理与运营机制。这不仅有助于减轻地方政府的筹资压力，缓解地方政府对融资平台与银行间接融资的高度依赖，降低融资平台与地方政府的负债率，也将为民营资本开拓新的投资领域。总体而言，应逐步打破目前城市基础设施建设领域政府主导的局面，实现“看不见的手”与“看得见的手”相结合，在市场利益激励、市场风险约束、政府主导、政府监管下进行。
　　（二）促进地方政府债务的显性化，强化地方政府预算约束
　　地方政府融资平台的债务实质上是地方政府债务的变通方式，所以，控制地方政府的债务风险与财政风险必须把地方政府的负债置于可控范围之内。长期以来，除了显性的直接债务外，其他各种隐性负债、或有负债游离于现行的财政体系之外，资金的使用、管理等信息严重不对称，不仅金融机构对于地方政府的负债、信用、偿债能力等评估容易失真，中央政府也无法获悉地方政府负债的准确情况，极易造成地方政府的过度负债。涉及到融资平台债务时，融资平台无力偿债时将转化为地方政府的直接债务，但与中央政府博弈中长期面临预算软约束的地方政府由于预期可以将债务转嫁给中央政府，如由中央政府剥离金融机构的不良资产，从而加大了地方政府过度负债的道德风险。所以，遏制融资平台与地方政府过度负债的对策之一是实现地方政府隐性债务的显性化，强化地方政府的预算约束，在各级政府之间、政府各个部门之间风险责任约束明晰化；同时，为了避免地方政府通过融资平台进行过度融资，应逐步建立起地方政府融资规模与地方经济发展水平、发展潜力、财政收入、固定资产投资等指标间的联系，将平台负债置于可控范围之内。
　　（三）完善、规范地方政府融资平台建设，强化融资平台的风险内控
　　融资平台是债务法律上的负债主体，能否将融资平台的债务风险化解在内部，直接关系到地方政府的债务压力与风险，所以，强化风险的内部控制，不断规范、完善平台公司建设，是化解地方政府财政风险的有效对策之一。首先，对于融资平台，地方政府既要有明确的授权, 也要有清晰的可操作的风险责任, 使其在经营权的层次上形成利益与风险的对称机制。建立有效的内控制度, 防止内部人控制；形成风险约束, 强化融资平台管理者的避险动机, 防止、控制其盲目的融资和投资行为, 防止拿着国有资产去冒无谓的风险。其次，规范完善融资平台的建设是一个系统工程，包括从融资平台的治理结构、项目管理、经营能力、资产负债、资金的“借用管还”机制等方面，推动融资平台的建设；做实做强融资平台，提高融资平台自身的还款能力。再次，坚持融资平台向股权多元化、运作市场化、经营企业化的方面发展，提升融资平台的经营能力、管理水平与整体实力。同时，增加平台注资，注入经营性、易变现的优质资产，引进民间资本，通过改制、重组、上市、资产证券化等方式，有助于降低融资平台的负债率，增强融资平台自身的实力，从而降低对地方财政还款的依赖。
　　（四）完善金融机构对于融资平台新增贷款的授信
　　对于地方政府融资平台的存量负债所形成的风险要积极化解，同时更要加强对增量贷款的管理，其中金融机构的授信是关键一环，尤其是在信用评级过程中，金融机构应制定合理的政府负债率警戒线，当地方政府负债率达到提示、提醒或警戒标准时，应对其进行预警，并严格控制以财政性资金为主要还款来源的融资平台新增授信，逐步将需要地方财政承担的平台债务控制到政府负债能力范围之内。同时，金融机构应根据融资平台的业务特点和贷款项目的性质，审慎客观地完成融资平台信用评级工作。在此过程中，应按照现代企业制度的要求对融资平台开展业务，在项目的筛选过程中，积极支持国家经济社会发展的重点领域，如国家重点，自主创新、产业重组、战略性新兴产业、产业转移、中小企业、三农等，提高资源的配置效率。
　　
　　
　　参考文献：
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　　作者简介：
　　李娟娟 华北水利水电学院管理与经济学院

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