地方政府融资平台贷款风险的化解对策

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　　内容提要：目前，银行整体保持稳健运行态势，但信贷发展的长期性、集中性特质，使其风险暴露有一定的时滞性。特别是应对危机过程中激增的信贷风险已凸现，其中地方政府融资平台贷款风险隐患巨大。本文针对地方政府融资平台贷款风险的现状，分析了地方政府过度举债担保，而银行在利益驱使下盲目跟进，信贷风险集聚和放大的现实，进而提出了化解地方政府融资平台贷款风险的举措。
　　
　　关键词：融资平台贷款地方政府担保信贷风险风险化解
　　中图分类号：F830.33 文献标识码：A 文章编号：1006-1770(2010)012-046-04
　　
　　2009年，面对国际金融危机的严重冲击，我国全面实施了促进经济平稳较快发展的一揽子改革措施取得显著成效，全年GDP增长8.7%，全社会固定资产投资同比增长30.1%，城镇居民人均可支配收入和农民人均现金收入分别增长9.8%和8.5%。其中，地方政府融资平台为加快城市基础性设施建设、工业集中区发展以及改善居民生活环境等方面，发挥了重要的筹资作用。但是，进入2010年，无论海外市场还是国内金融市场，对于地方政府投融资平台的融资风险变得异常担心。应当讲，地方政府举债是市场经济国家的普遍做法，国际上政府债务率一般控制在80%―120%这一区间。然而据测算，目前，我国地方政府债务率已接近100%，个别县市政府债务率超过了200%，地方政府投融资平台的融资迅速增长，会带来银行信贷风险的迅速上升，同时我国房地产市场的调控降低了地方政府的收入，进而会降低地方政府投融资平台的负债偿还能力，导致地方政府的财政风险。我们必须吸取美国次贷问题引发金融危机教训，举一反三，高度重视地方政府融资平台潜在贷款风险，积极采取应对策略，使风险化解。
　　
　　一、 地方政府融资平台贷款面临的主要风险
　　
　　2009年我国贷款实际新增9.58万亿元，2010年我国新增贷款规模计划为7.5万亿元，计划同比少增2.08万亿元。而2010年初银行贷款就超过了万亿元。银行贷款快速增长态势的背后，既有银行“早投放，早收益”的旧盈利模式的驱动，也有“年前压，年后放”的滞后影响的动机。虽然我们从表1可以看出：2009年银行业全年人民币贷款新增9.58万亿元，贷款增速已由2009年的32.29%下降到2010年6月末的19.2%，下降了13个百分点；而不良贷款率也下降了0.28个百分点；同时拨备的覆盖率由上年的155%提高至2010年6月末的186%，上升了31个百分点，抵御风险的能力明显增强。
　　但是，银行贷款扩张势头依然强劲，房地产贷款风险隐患明显上升，产业结构调整也加快了行业信贷风险的大额暴露。尤其是目前，我国已出现“消费到顶，投资到边”的现象。有的地方甚至出现了“村村通高速”，盲目铺设新摊子、上项目，贷款投放不断加力。而政府融资平台贷款风险的不断积累，加之近期财政规范措施的出台，不审慎贷款所积累的风险将进一步暴露。客观分析，新时期地方政府融资平台贷款面临以下主要风险。
　　（一）信用风险
　　地方政府融资平台贷款的本质是政府信用,在合法的项目商业化运作模式未确立之前，许多项目本身就是公益性的项目，不具备自偿性、不产生资金流，加之财政预算收入有限，很难有与贷款偿还要求相适应的现金流，第一还款来源如果不能从一开始就落到实处，有可能发生到期债务政府无法偿还，银行直接面临产生不良贷款的风险。
　　（二）法律风险
　　地方政府对政府融资平台的融资行为提供担保本身就违背了《担保法》的规定, 加上担保方式大多涉及社会公共利益和政府行为，在执行上存在诸多法律障碍,因此其担保责任的法律效力大打折扣，银行贷款存在不容忽视的潜在法律风险。
　　（三）合规风险
　　有些银行为抢占市场份额，贷款授信手续不齐全，牺牲合规性去做这些业务的情况也不同程度存在。如:有的无项目贷款有权部门的立项批复及项目可行性报告,缺少项目开工的合法性批文以及土地使用权证和环评手续等就予以发放贷款;有的存在项目资本金不到位或不足的情况，就予以发放贷款；有的存在以短期流动性贷款的形式发放项目贷款的现象;有的贷款抵押担保不符合规定。
　　（四）操作风险
　　一方面，银行和地方财政之间存在着信息不对称,银行依据财政提供的数据进行的地方财政还款能力测算难以准确，银行在授信和贷款发放操作上存在潜在的风险。另一方面，地方财政部门或项目建设主管单位同时运作的项目数量多,融资渠道多元化。银行贷款发放后,存在由地方财政统一调配使用的现象,账户资金进出频繁,且与政府下属关联公司资金往来密切。这种资金运作模式大大增加了银行对贷后资金监控的操作难度。
　　
　　二、地方政府融资平台贷款风险形成原因
　　
　　(一)融资规模迅速膨胀，运作不够规范
　　根据中国人民银行统计资料显示，2009年地方政府融资平台贷款余额已高达7.38万亿元。
　　2009年以来，银行新增贷款大量投向了政府融资平台。在高达7.38万亿元的贷款中，80%为项目贷款。一些地方政府依托政府融资平台及方式过度举债已达极限。从表3可看出：该省区2009年末全年的财政收入仅为493.1亿元，同比增长了2.8%，而财政支出却高达1474.9亿元，同比增长27.4%。财政收支差额占财政收入近两倍。突出的财政收支矛盾给政府融资平台大量举债的偿债能力及财政的担保能力提出了挑战。
　　政府投融资平台贷款大部分是在政府应对金融危机、以投资刺激经济增长的背景下，地方政府超越自身财政实力片面追求政绩的产物。进行融资的项目大多集中在了基础设施建设方面，这些公益性项目的资金投入量大，回报和收益较少，政府投融资平台的结构性风险突出。
　　（二）地方政府违规或变相提供担保，偿债风险大
　　政府自己给自己审批项目，行政意志比较强烈，存在有些项目不仅不经过正规审批程序就可提前开工,而且违反《担保法》及相关法律为平台公司直接或变相提供财政担保，担保30%左右为土地抵押，60%左右的贷款所依据的是“财政收入”和“应收账款质押”。
　　地方政府融资平台公司（包括乡镇、县市、地区、省区等）存在偿债责任主体不清晰，贷款金额大，期限长，客户集中度高，而平台公司自偿能力有限，一旦融资平台项目投资不能产生足以偿还贷款本息的现金流，商业银行贷款资产的效益性和流动性首先就会受到威胁；一旦公益性抵质押资产因各种原因不能及时、足额变现，商业银行贷款的 风险就会极地提高。
　　（三）银行业金融机构对融资平台公司信贷管理缺失
　　平台公司是体制的产物，以往政府融资平台贷款主要集中在省区政府平台，但从2009年开始，政府融资大面积扩散到地区级、县级政府及乡镇。根据统计，截至2009年6月，全国各省、区、直辖市合计设立8221家平台公司，其中县级平台高达4907家。有的基层农村信用社也进入了原商业银行推出的项目及客户群，盲目的跟进使贷款风险更加集中和放大。
　　作为贷款银行，有些在利益的驱使及政府信用担保的背景下，明知平台公司治理结构不完善，责任主体不清晰，操作程序不规范，有的项目一无资本金，二无现金流，为了片面追求抢占市场份额，因而违反信贷规定仍然给予授信，使一些平台公司贷款用于纳税，有的甚至违规进入楼市和股市。
　　
　　三、地方政府融资平台贷款风险的化解对策
　　目前，银行整体保持稳健运行态势，但是贷款风险的暴露有很长的滞后性。银行和地方政府应严格按照国务院[2010]19号文和财政部、发改委、人民银行、银监会联合下发的预财字[2010]412号文的政策要求，结合当地实际，从项目贷款审批、产业政策、投向政策、贷后管理、风险预警等方面严格把握，努力化解缓释地方政府融资平台贷款风险。

　　（一）银行机构需要强化融资平台贷款风险管控
　　1．对原有贷款实行分类管理并落实措施
　　对于已建贷款项目，有第一还款来源，并有充足的现金流，抵押或质押手续齐全的项目，银行应继续给予贷款支持。对于现金流不充分，缺乏第一还款来源的，应尽快落实第二还款来源，做实确保债权的一切工作。逐步建立起一套以财政收入能力为核心的政府背景类贷款风险评估体系,加强对地方经济发展的分析和预测，紧密结合区域经济环境、市场发育状况与国家宏观政策变化情况，适时监控对政府背景贷款投放的进度，准确把握财政偿债能力。对于不符合规定贷款投向产能过剩的行业，投向高污染，高耗能产业，而且有违规挪用贷款的，银行业应采取各种行之有效的措施尽早退出，收回贷款。
　　2．应审慎评估新增贷款及新建项目
　　应对无资本或资本不足、资本无补偿能力，而单纯依赖财政担保融资的应控制或停止授信及贷款。严格筛选政府背景贷款融资主体，提高准入标准，新项目贷款应审慎评估第一还款来源的可靠性及第二还款来源的可实现性。严格控制现金流不足，主要依赖政府补贴或担保偿还贷款的新开项目。对于续建项目，要认真落实其合规性及抵押或质押担保的有效性。
　　3．加强贷后全面风险管理
　　加强项目贷前调查，全面深入了解政府规划调整和项目投融资方向和实际用途，确保信贷资金投向符合产业政策，并具有还款来源保障；对贷款项目、进度、合规、资金使用情况定向跟踪核查，其中对于银团贷款和联合贷款要加强同业的联动跟踪核查；对于贷款不能够一放了之，一定要认真落实还款资金来源和还款的渠道；对贷款抵押或担保物要进行定期的评价和风险评估，一定要夯实第二还款来源。对于贷后管理中发现的潜在风险预警信号要及时采取应对措施。
　　4．资产保全缓释风险
　　根据地方政府融资平台贷款80%以上为项目贷款的实际，为化解、缓释贷款风险，在对项目贷款进行严格细致梳理分类管理以后，对债权的保全工作就显得十分必要和紧迫。银行应按照新规定，对于借款主体，合法性不充分的，应增加新的偿债主体，以确保借款主体与项目承建主体，项目现金流的所有者相挂钩。对原有地方政府出具的无效“担保函”提供担保的应落实新的有财务实力的担保主体。
　　5．加强贷款风险的核销处置管理
　　对于政府融资平台贷款风险已暴露的，也就是不能落实借款主体、担保主体和抵押质押品要求的贷款，应按要求计入当期不良贷款，而不能将风险延后。同时还应足额提取拨备准备，以覆盖贷款风险。若采取各种措施仍不能挽回损失的，应从资产负债表中剥离该项贷款，并予以核销处置。
　　6．严格追究贷款失责的行为
　　对于银行违规操作，项目无资本金，无现金流或担保不具备条件而放贷造成损失的，应追究责任人的责任，并对上一级分管领导实行问责。特别是在当前的特殊时期，若还存有侥幸心理，没有从思想上真正重视风险，仍对地方政府融资平台作为优质客户继续授信或放贷的应处以重典。
　　（二）政府严格规范投融资平台行为
　　1．完善地方政府投融资职能定位
　　地方政府应重新界定职能范围，建立科学、民主的项目决策机制。针对不同区域、不同时期的发展进行总体规划，在有限的财政资源条件下，更好地运用经济手段，在平台项目融资上做好各级政府相应的前期投入，最大限度的把财力物力集中投放到关键性领域。同时合理利用、控制举债，防止政府信用膨胀，可以建立涉政贷款专项财政保障基金。按年度财政收入的一定比例预先计提、逐年累积，并根据新增涉政贷款固定比例增补计提缓解未来地方政府还款压力。
　　2．提高地方政府投融资平台的透明度
　　政府信息的公开披露对银行业全面、真实地了解地方政府举、偿债能力，做好政府融资平台贷款的风险防范至关重要。首先，应及时披露分散在各个融资平台投融资活动的财务信息，并及时向银行披露城市建设规划、财政实力、投融资规模等信息，为银行机构办理政府融资平台贷款业务提供依据。其次，要提高项目运行透明度，建立和完善银行与地区政府、财政局、融资平台公司等相关部门的信息交流与政策沟通机制，以便及时了解政府规划调整、投融资动向、财政实力等变动情况，加强贷后管理，做好政府融资平台贷款的风险防范。再次，及时向银行披露地方政府债务率。未来地方政府融资模式必须满足一定的约束条件，银行业要提示把债务率控制在合理范畴之内，同时建立政府投资责任追究制度，加大项目审计管理力度，通过审计监督规范项目运作，提高经营效率，保证银行贷款“发得下、用得好、管得紧、收得回”。
　　3．推动地方政府融资平台市场化
　　将政府和市场力量相结合，建立地方政府债务管理、防范财政金融风险的长效机制，探索TOT、PPP、ABS等模式，优化政府平台融资结构，提高抗风险能力。
　　（1）实施TOT模式。政府把己经投产运营的基础项目在一定期限内的特许经营权移交给民间投资人（T)，通过在约定期限的经营(O)，民间投资人收回全部投资和合理回报，待特许经营期结束后，政府再将项目的所有权收回(T)的一种投融资模式。它的最大优势在于有效地回避了国有资产流失问题，保证了政府对公共基础设施的控制权，盘活国有资产存量，实现国有资产保值增值，能较好地利用外资和国内民营资本参与公共基础设施建设。
　　（2）实施PPP模式。政府对于交通、医疗、教育和公共不动产管理等，通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营，以弥补BOT模式的不足。
　　（3）实施ABS模式。政府以项目所拥有的资产为基础，以项目资产可以带来的预期收益为保证，通过在资本市场发行债券来募集资金。
　　近几年政府融资平台为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。不论是“急刹车”还是让其继续发展，都冒着巨大的风险，前者可能令一些长期的问题被提前引爆，可能造成信贷、投资和经济的“硬着陆”，后者则会令风险继续累积，埋下更大的隐患，因而在对待政府融资平台贷款的态度上，避免“一刀切”的僵化作法，发挥银行业和政府融资平台在经济发展中的作用，逐步形成管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。
　　
　　作者简介：
　　费玉娥新疆财经大学金融学院教授
　　孙洋 交通银行新疆分行

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