欧盟泛欧金融监管体系改革及其启示

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　　收稿日期：2011-02-18
　　作者简介：张 璇（1977-），女，湖北武汉人，博士研究生，讲师，主要从事金融经济学和政府经济学研究。E-mail：zhangxuanwh@163.com
　　摘要：欧盟2010年的金融改革法案打破成员国各自为政的现行监管格局，从宏观和微观两个层面上为欧盟金融监管体系确定了“一会三局”的泛欧金融监管体系，以加强整个欧盟层面上的金融监管和风险防范。泛欧金融监管体系是欧盟吸取国际金融危机教训的结果，很大程度上反映了国际金融业监管的未来发展趋势，对我国金融监管体系的优化和改革有诸多启示。
　　关键词：欧盟；泛欧金融监管体系；金融监管体系
　　中图分类号：F114.41 文献标识码：A 文章编号：1000-176X（2011）06-0116-04
　　2008年，美国次贷危机蔓延为全球金融危机之后，世界各国都对金融监管体系进行反思，加快了金融监管体系的改革进程。2010年7月21日通过的美国《多得-弗兰克法案》，被称为是20世纪30年代“大萧条”以来最严格的金融改革法案。作为金融危机爆发后的主要改革举措，欧盟成员国财政部长于2010年9月7日一致通过了泛欧金融监管改革法案。随后，欧洲议会在2010年9月22日通过了欧盟金融改革法案，决定建立一系列新的欧洲监管机构（ESAs）替换现存的各种委员会监管各类金融机构，并成立欧洲系统性风险管理委员会（ESRB）负责监控和预警欧洲经济中的各种风险。
　　一、泛欧金融监管体系改革的背景
　　1.金融危机暴露欧盟金融监管的不足
　　2008年由美国次贷危机引发的国际金融危机充分暴露了欧盟金融监管体系中存在着缺陷和不足，给欧盟带来的教训直接而又深刻。虽然欧元区实施单一货币政策，但是欧盟各成员国在金融监管方面基本上是各行其是，缺乏统一的宏观监管手段，形不成整体监管合力，难以对相关系统性风险进行综合评估和监管。这直接导致的结果是，欧盟对于在欧洲金融市场上不断蔓延的风险缺乏全面认识，反应迟钝，等到危机爆发时各成员国又各自为政，几乎没有有效手段进行统一应对。面对国际金融危机持续冲击，金融风险传导与扩散效应导致欧盟各成员国金融市场剧烈震荡，以至于欧盟不少大型银行被迫破产重组或被政府接管。面对部门内和跨部门相互作用的复杂系统性风险时，金融体系往往极为脆弱，对相关系统性风险进行综合评估和监管极为必要，而这需要加强监管当局和中央银行之间的联系［1］。
　　2.成员国主权债务危机蔓延的压力
　　欧盟长期以来一直呼吁加强金融监管，但是由于27个欧盟成员国意见分歧，众口难调，欧盟在这一问题上迟迟未能采取实质性行动。而2010年初发生的希腊主权债务危机，在实际上加快了欧盟建立金融监管体系的进程。希腊债务危机爆发后，欧盟成立了由范龙佩亲自挂帅的特别小组，为完善欧盟经济治理、避免危机重演商讨改革方案。在前三次会议上，欧盟财长们初步同意要通过事先评议成员国预算方案和对赤字超标的成员国实施惩罚来强化欧盟财政纪律［2］。在这之前，欧盟主要成员国出于自身利益考虑对即将建立的欧盟金融监管体系存在较大分歧，但由于希腊主权债务危机不断蔓延，有关成员国在危机压力之下不得不作出让步和妥协。
　　3.与美国争夺国际货币话语权的需要
　　自从美国大力推进金融改革方案以来，欧盟也在人们关于改革推进过慢的批评声中抓紧制订方案。在美国众议院通过金融改革方案一天后，欧盟的财政委员巴尼耶就表示，在推出金融改革方案方面“我们的时间很紧迫，但是我们并没有落后”［3］。欧美之所以纷纷急于提出金融改革方案，实际上是在争夺国际货币体制的话语权，谁先提出，就对谁更有利。金融改革方案的推出只是一种加强货币的手段，欧洲金融改革的根本目的在于通过建立健康的金融体系，来增强人们对于欧元的信心。未来各国进行博弈的最终极目标是通过货币，而不是政治或者军事手段，谁掌握了货币的话语权，谁就掌握了博弈的制高点。
　　4.欧盟经济一体化对金融监管体制改革的要求
　　欧盟经济一体化的深入对欧盟金融监管体制提出了新的要求。但是在欧元区范围不断扩大和欧元区实施单一货币政策的情况下，欧盟成员国金融监管机构各自为政的现状必然会影响彼此信息交换和行动协调，难以及时对金融体系中的系统性风险作出预警，并容易在国际金融危机发生时出现各扫门前雪的情况，从而让金融市场投机者有机可乘，使金融风险不断蔓延［4］。因此，欧盟急切需要在欧盟范围内建立统一的金融监管体系，制定行之有效的金融监管法规，密切欧盟各成员国金融监管机构之间的合作，协调成员国之间的金融监管行动，加强对众多跨国金融机构和金融交易活动的监管，从制度上遏制金融市场过度投机和金融危机的发生与蔓延。
　　二、泛欧金融监管体系改革的主要内容
　　2010年9月7日，欧盟经济与财政部长理事会在欧盟总部布鲁塞尔举行月度例会，批准了欧盟金融监管体系改革法案。随后，2010年9月22日欧洲议会举行全体会议最终审查并批准了该法案。至此，欧盟金融监管体系改革法案最终获得批准并付诸实施，一个由欧洲系统风险委员会和欧洲监管局组成的欧盟全新的泛欧金融监管体系于2011年1月开始运作。欧洲金融监管体系的重塑是2008年国际金融危机爆发以来欧盟实施的最重大的经济改革举措和制度创新，它标志着欧盟成员国各自为政的金融监管格局将被彻底打破。这次改革的主要内容，可以从如下三个方面分析：
　　1.创设系统性风险监管机构
　　泛欧金融监管改革法案提出要实施宏观审慎监管，创设系统性风险监管机构加强风险监控。国际金融危机“彰显”出系统性风险监管在金融稳定中的重要性，欧美各主要国家在后续的监管改革方案中，均将系统性风险的监管放在了非常重要的地位。总的来看，欧盟在金融危机后的应对反应和其他国家的应对反应非常类似，即第一步首先是修复和恢复银行的资产负债表，第二步是建立和完善相关的金融监管框架防止金融危机重演，如欧盟提出了一系列应对欧洲金融市场系统性问题的金融监管政策，而这些政策措施与美国的相关政策类似。泛欧金融监管新政的核心是欧洲系统性风险管理委员会（ESRB）的设立。在泛欧金融监管改革法案中，欧盟将设立一个主要由成员国央行行长组成的“欧洲系统性风险管理委员会”，其重要职责包括控制欧盟信贷总体水平和抑制“泡沫”，监测整个欧盟金融市场上可能出现的宏观风险，及时发出预警并提出应对相关情况的措施，以确保欧盟作为一个整体更好地应对未来可能的金融危机。根据法案，欧洲系统性风险管理委员会将提出一套共同规则，以实现对跨境金融机构风险的统一评级，并更易识别其所含风险的种类。欧洲系统性风险管理委员会将负责建立一个以颜色标记的分级制度，以反映不同的风险程度。在对风险积聚作出预警或提出建议时，欧洲系统性风险管理委员会就将使用这一颜色分级制度。为增强预测风险积聚的能力，欧洲系统性风险管理委员会将建立一个囊括专业人才的顾问委员会。但是欧洲系统性风险管理委员会没有正式权力，只是一个协商机构，不能在金融监管问题上对成员国下达指令，其主要职能是负责监测和评估欧盟金融市场上可能出现的宏观风险，并及时发出预警，必要时提出相应的政策建议。当某个欧盟成员国接到风险管理委员会的风险警示及建议后，如果不采取相应的措施，那么，它需要就此给出合理的解释，而如该成员国的解释不能令人信服时，风险委员会可将有关情况汇报给欧盟部长理事会。

　　2.建立超国家金融监管机构
　　建立泛欧金融监督体系，监督金融系统的经营和交易活动。泛欧金融监管改革法案中的一个重大突破是建立泛欧监管机构，这个超级监管机构将覆盖欧盟的银行业、保险业和金融市场。根据法案，欧盟将成立三个超国家金融监管局：（1）欧盟银行业监管局。前身是欧洲银行业监管委员会秘书处，总部设在英国伦敦，主要负责对银行业的监管。（2）欧盟证券与市场监管局。前身是欧洲证券监管委员会秘书处，总部设在法国巴黎，主要负责对证券行业的监管。（3）欧盟保险与雇员养老金监管局。前身是欧洲保险与雇员养老金监管委员会秘书处，总部设在德国法兰克福，主要负责对保险业的监管。泛欧金融监管改革法案新设的这三个机构，之所以被市场解读为欧洲率先在全球设置的“超级监管机构”，核心之处在于这些新设的机构将超离于单个国家，有权驳回或否决各国监管机构的决定，泛欧监管架构是为了解决欧盟金融市场在高度一体化过程中缺乏跨国性的实体来统筹各国金融机构监管的问题。三个监管局均是实体性质的金融监管机构，主要是从微观层面上控制金融风险，促进金融市场的健康发展，具有执法权。在与成员国的关系上，作为欧盟金融监管法规的“守护者”，三个监管局负有监督成员国遵守相关法规的责任。如果某成员国存在不执行欧盟金融监管法规的情形，监管局可以向该国相应的监管机构下达指令，限其整改，在指令得不到执行的情况下，监管局可以越过成员国监管机构，直接对相关金融机构行使执法权，并对其违法违规行为予以纠正。在与成员国金融监管机构的关系方面，三个监管局拥有超越这些机构的权力，即有权对成员国监管机构之间的分歧进行调解，经过调解后，成员国监管机构仍不能形成一致意见时，可对其做出具有法律约束力的裁决，该裁决可以直接适用于具体的金融机构。在与跨国金融机构的关系方面，三个监管局一般不直接对其实施监管，而是通过在成员国设立的联席监管机构施行间接管理［5］。也正是因为在该法案中，“超级监管机构”拥有比各国监管机构更权威的最终决定权，这一变化被称为近十年来影响将最深远的金融改革之一。
　　3.确立“消费者保护”为金融监管的中心目标
　　新古典金融理论总是认为在市场充分竞争的环境下，金融消费者是理性的，自己可以判断风险，金融机构在市场充分竞争的压力下不可能欺诈消费者［6］。但是在现实金融消费环境中，由于金融专业知识的限制，金融消费者对金融产品的成本、收益和风险的了解处于知识劣势，根本无法和专业的金融机构相比，也不可能支付这方面的成本。这导致的后果是金融机构掌握着金融产品的内涵信息和定价主导权，有意识地针对消费者群体的信息劣势开展业务，也即所谓的“欺诈倾向”，或者叫准欺诈。这次金融危机已经证明，金融机构可能开发和推销风险过高的产品，消费者可能购买自己不理解的产品，金融消费中存在着大量欺诈和非理性行为。因此，加强对金融消费者和投资者的保护，成为后金融危机时期各国和各地区金融监管当局反思和改革的重要内容。此次欧盟金融改革法案成功将消费者保护列为欧洲金融监管局工作的绝对核心。这方面主要体现为欧洲金融监管局的一些职权规定上，例如三大欧洲金融监管局有权调查特定金融机构或特定金融产品，如“有毒”产品，或裸卖空等金融行为，以评估其对金融市场造成何种风险，并在必要的时候发出预警。根据特定的金融法规，三大欧洲金融监管局还可临时禁止或限制有害的金融活动或产品，并要求欧委会提出立法建议永久禁止或限制此类活动或产品。
　　三、泛欧金融监管体系改革对我国的启示
　　1.实施宏观审慎监管，有效管控系统性风险
　　国际金融危机之后，微观审慎的金融监管模式的不足暴露出来，对金融系统脆弱性和系统性风险传导机制的研究得到广泛重视，全球主要经济体和国际组织都迫切认识到需要在加强和完善微观审慎监管的同时，构建以宏观审慎监管为重点的金融监管，针对系统性风险的宏观审慎监管成为主要的监管改革方向。欧盟的泛欧金融监管体制改革，充分的回应了这点。我国近年来在金融监管体系的改革与完善上，也取得了很大进展，从过去央行统一负责的混业监管模式，发展到当前的分业监管框架；许多先进的监管理念和手段被运用到金融监管工作中，监管体系和内容日渐完善和丰富多样；基本确立了与国际水平相近的银行业、保险业和证券业监管法律、法规体系，加强了以风险和资本为核心的专业监管。在国际金融危机肆虐的背景下，我国金融体系保持了稳健运行，为宏观经济复苏和发展提供了有力支撑［1］。尽管如此，我国金融体系中若干可能导致系统性风险的问题仍然不能忽视，特别是加强金融监管各部门之间的协调，是当前强化宏观审慎监管的重要方面之一。我国可以借鉴泛欧金融监管法案的改革思路，在分业经营、分业监管模式现状下，立足目前银行分业监管体制，加强中央银行在宏观审慎监管和防范系统性金融风险方面的职能。具体而言，中央银行可在监管协调中发挥“牵头”作用，促进监管机构之间的信息共享和协作。此外，从长远的角度看，可在金融机构监管层面之上，尝试设立由国务院牵头，中央银行、财政部和三个监管机构人员组成的“金融稳定委员会”，对涉及我国金融稳定的重大事项实行票决机制，明确问责机制，提高监管效率。
　　2.理顺协调沟通机制，强化微观金融监管
　　金融监管当局的协调和配合不力也被认为是此次金融危机产生和蔓延的主要原因之一，欧盟此次金融监管改革法案对此也做出了明确“回应”，如欧盟的三个超级监管机构即是为了扩大监管覆盖面和保障监管效果。在我国，随着国内金融市场对外开放步伐的不断加快，全球范围内金融业混业经营趋势对我国金融业的影响越来越明显，银行、保险、证券也出现了互相渗透、共同发展的趋势。与之相适应，我国金融监管也出现了一些新的变化，监管部门之间的沟通协调日益频繁。但在多头监管之下，监管过度、监管真空与监管冲突依然在一定范围内不同程度的存在。监管部门应继续紧跟我国国民经济和金融业发展的实际情况，推动立法扩大监管范围，把私募基金、对冲基金和信用评级机构等纳入规范的监管视野，并加强对金融关联企业的并表监管，在强化对各自所辖行业监管的同时，不断加强监管机构之间的联络沟通和协调一致，既要做到监管领域无疏漏，以保证安全性；又要杜绝监管范围的相互重叠，以提高监管的有效性。同时，监管当局应改变过分依赖规则约束的监管模式，向更具灵活性的原则导向监管转变，并注重加强同市场主体的沟通。笔者认为，为适应银行、保险、证券互相渗透加强的趋势，构建统一金融监管机构的相关研究和准备工作也宜尽早展开。根据我国目前的金融监管实际，可以设立一个实体化的金融监管协调机构，强化相关监管、协调，建议在现有的分业监管体制下，首先实现协调机制的实体化、法治化，其次在时机成熟时组建有明确法律权限和实体组织的金融监管协调机构，如成立跨部门的系统性风险监管理事会，在对金融部门的监管上实现信息共享和相互协调。
　　3.完善金融消费者保护的相关机制
　　从雷曼“迷你债券”风波到“掠夺性贷款”（Predatory Lending），2008年至今的此次金融危机充分暴露出金融产品的不当销售，特别是金融欺诈和滥用对公众投资者利益造成的侵害，也反映出监管当局在保护消费者利益方面存在的缺陷。各国金融监管机构普遍意识到，如果只关注金融机构的利益诉求而缺乏对金融消费者利益的切实保护，会导致破坏金融业赖以发展的基础，从而影响金融体系的稳定性。加强金融消费者和投资者的保护，成为后金融危机时期各国和各地区金融监管当局反思和改革的重要内容。这次欧盟金融改革法案成功将消费者保护列为欧洲金融监管局工作的绝对核心，显示对消费者保护的极其重视。2010年，我国银监会相继出台了一些关于保护金融消费者合法权益规定，拟进一步规范商业银行业务。这反映出我国金融监管开始对消费者保护的重视，但是还仍然处于起步阶段，需要完善的地方很多。笔者以为，至少需要如下几方面的完善：一是金融监管机构要求金融机构加强销售售前阶段、销售产品过程中及销售产品后的披露，同时关于产品的说明要求简洁、易懂，要说明在市场双向波动的情况下可能的损益，产品条款的变更也要提前通知投资者；二是完善消费者投诉信息披露机制；三是赋予消费者对金融机构的事后追偿权，完善法律救济。
　　参考文献：
　　［1］ 连 平，孙兆斌.从欧盟金融监管方案看金融改革趋势［N］.上海证券报，2009-10-29.
　　［2］ 陈听雨.欧盟金融监管改革法案美中不足，尚缺惩罚措施［N］.中国证券报， 2010-09-08.
　　［3］ 王婧，李 楠.欧盟加速金融改革，与美争夺货币体制话语权［N］.经济参考报，2010-07-07.
　　［4］ 严恒元.超国家性质的金融监管体系影响深远［N］.经济日报，2010-09-11.
　　［5］ 陈新平.泛欧金融监管体系能否护卫欧盟经济［N］.中国财经报，2010-09-30.
　　［6］ 谢平.金融监管消费者至上［J］.新世纪周刊，2010，（41）.
　　（责任编辑：杨全山）

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