关于村镇银行的制度设计与思考
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作者: 李莉莉
摘要：2006年12月20日，中国银监会发布农村金融市场进一步开放的新政，其中村镇银行这一全新机构引起了各方关注。本文在剖析《村镇银行管理暂行规定》的基础上，分析村镇银行的制度设计，进而讨论村镇银行的积极意义及可能面临的问题。
关键词：村镇银行；制度设计；农村金融
文章编号：1003-4625(2007)07-0019-04 中图分类号：F832.35 文献标识码：A
一、引言：农村金融市场进一步开放催生村镇银行
为解决向农村人口提供金融服务的问题，中国的政策、理论与实践层面都在坚持不懈地探索与努力。然而进入新世纪以来，围绕农村金融基本框架的存量改革却变得举步维艰，于是，进一步开放农村金融市场，逐渐增加新型农村金融组织，以增量改革推进存量改革就变得异常迫切。2005年5月，中国人民银行“只贷不存”小额信贷机构的试点首先叩响了农村金融市场开放的大门。而从连续四年的中央1号文件中也可以明确地看到新型农村金融组织制度的发展有了政策依据。2006年12月20日，中国银行业监督管理委员会出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(以下简称《意见》)，在该《意见》中，进一步调整和放宽了农村地区银行业金融机构的准入门槛，农村金融市场的大门进一步开放。
在银监会的《意见》中，围绕鼓励各种渠道资本进入农村金融市场，《意见》明确给出了多种可供选择的途径。其中，除包括了对现有农村金融机构进行改革与重组，对人民银行小额贷款公司试点的发展，以及对长期存在的农户资金互助组织的肯定之外，一个新的提法尤其引起了广泛的关注，即《意见》“鼓励各类资本到农村地区新设主要为当地农户提供金融服务的村镇银行”。那么，作为一种新型的农村金融机构，村镇银行要如何建立?其究竟采取一种怎样的制度安排?村镇银行的建立意义何在?其又可能会带来哪些问题?如此等等。这些问题还待进一步深入研究。本文将主要围绕上述问题展开论述。
二、村镇银行的制度安排
继《意见》出台，2007年1月22日，中国银行业监督管理委员会制定并发布《村镇银行管理暂行规定》(以下简称《暂行规定》)，为村镇银行的建立提供了具体可参照的依据。2007年3月1日，四川仪陇惠民村镇银行、吉林东丰诚信村镇银行、吉林磐石融丰村镇银行正式挂牌开业，三家村镇银行的试点性建立为进一步完善村镇银行的制度安排提供了研究的对象。需要明确的是，根据《暂行规定》，所谓“村镇银行”其本质属于“银行业金融机构”，因此它与其他银行类机构从本质上是没有区别的，其是独立的企业法人；以安全性、流动性、效益性为经营原则，自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束。应遵守国家法律、行政法规，执行国家金融方针和政策，依法接受银行业监督管理机构的监督管理。而“村镇”一词主要刻画了其设立区域、服务对象，即“在农村地区设立，主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务”。由于这一界定，村镇银行同时在制度设计上也，就具有一定的特殊性。
(一)设立条件
与一般银行业金融机构一样，村镇银行的设立需要在章程、管理人员与工作人员、组织机构与管理制度、营业场所、安全防范措施、开展业务的设施等方面符合规定，同时，1．村镇银行可以由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，且发起人或出资人中应至少有l家银行业金融机构；2．在县(市)设立的村镇银行，其注册资本不得低于300万元人民币；在乡(镇)设立的村镇银行，其注册资本不得低于100万元人民币；注册资本为实收货币资本，且由发起人或出资人一次性缴足。由此可见，村镇银行的设立为民间资本进入银行业开拓了新渠道，其设立门槛也明显低于一般银行业金融机构。另外，村镇银行组织形式依照《中华人民共和国公司法》可以多样化。村镇银行可根据农村金融服务和业务发展需要，在县域范围内设立分支机构。设立分支机构不受拨付营运资金额度及比例的限制。这改变了原来农信社组织形式上单一性，及其不能跨县域经营的限制，为区域性商业银行、合作银行拓展业务提供了机遇。
(二)股权设置和股东资格
诚如村镇银行设立条件要求，其出资人可以是境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人，在《暂行规定》中对于村镇银行的各类型股东也做出了详尽的规定。从中可以看到，作为机构类股东包括境内外金融机构及境内非金融机构企业法人，对其共同的要求就是必须具有稳健的财务、良好的公司治理及健全的内部控制与管理。自然人股东则更强调的是良好的声誉及人股资金来源的合法性。这样的要求将有利于村镇银行的稳健经营，减少其经营风险。
村镇银行的股权设置按照《中华人民共和国公司法》有关规定执行。其中，1．最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构；2．最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20％；3．单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10％；4．单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10％；5．任何单位或个人持有村镇银行股本总额5％以上的，事前应报经银监分局或所在城市银监局审批。这样的股权设置要求保证了村镇银行由银行业金融机构控股，将有利于专业化的经营与管理。
(三)治理结构
村镇银行的组织机构及其职责按照《中华人民共和国公司法》的相关规定执行，并在其章程中明确。根据其决策管理的复杂程度、业务规模和服务特点设置简洁、灵活的组织机构。在《暂行规定》中对于董事会、行长、独立董事、各专业委员会等的设立没有严格的规定，这就为村镇银行治理结构的创新与多样化提供了空间，可以采用传统的董事会领导下的行长负责制，也可以采取更扁平化的管理模式，完全由其自身根据业务发展等来决定。同时，村镇银行要建立适合自身业务特点和规模的薪酬分配制度、正向激励约束机制，培育与当地农村经济发展相适应的企业文化。这一方面涉及村镇银行内部的团队建设，同时对于来自外部的村镇银行与农村地区的相融合提出了要求。
(四)经营管理
村镇银行业务内容与一般银行业机构类似，包括了存、贷、汇等，业务范围不受限制，堪称“全能银行”。但是其中，特别需要关注的是其贷款业务所面向的对象，《暂行规定》中强调，村镇银行在缴足存款准备金后，其可用资金应全部用于当地农村经济建设。村镇银行发放贷款应首先充分满足县域内农户、农业和农村经济发展的需要。确已满足当地农村资金需求的，其富余资金可投放当地其他产业、购买涉农债券或向其他金融机构融资。信贷方式也可灵活多样，坚持小额、分散原则，提高贷款覆盖面。对同一借款人的贷款余额不得超过资本净额的5％；对单一集团企业客户
的授信余额不得超过资本净额的10％。同时，可根据业务发展建立授信工作机制，合理确定不同借款人的授信额度。在授信额度以内，村镇银行可以采取一次授信、分次使用、循环放贷的方式发放贷款。对村镇银行贷款业务的如上界定为其划定了市场空间与对象，同时也对其在业务上的创新提出了要求。显然传统的银行业务形式难以适应小额、分散的农村金融需求，其需要在研究市场的基础上采取更灵活多样的业务方式。如已成立的融丰村镇银行将农民申请贷款的审批时间压缩在一周甚至更短，而且手续简便，根据农民提交的资料(土地情况、生产用途等)直接审批，一般额度在2-3万元，不设上限，视农户土地实际经营状况而定。而为控制风险，融丰村镇银行要求5户联保；此外融丰还打算与农户下游的粮食收购企业、上游种子化肥提供单位合作，由后者提供担保，这两种担保均无需实物抵押。
(五)风险控制及监管
村镇银行应按照国家有关规定，建立审慎、规范的资产分类制度和资本补充、约束机制，建立健全内部控制制度和内部审计机制，提高风险识别和防范能力，对内部控制执行情况进行检查、评价，并对内部控制的薄弱环节进行纠正和完善，确保依法合规经营。建立健全财务、会计制度。有条件的村镇银行，可引入外部审计制度。村镇银行开展业务，依法接受银行业监督管理机构监督管理。
三、关于村镇银行的几点思考
村镇银行作为一种全新的农村金融组织形式，其成立与发展是中国农村金融市场开放的有益尝试。银监会《暂行规定》对其制度安排给予了较完整的设定，虽然从纸质到现实的实验刚刚开始，但这无疑对于农村金融的发展具有重要的意义。当然，村镇银行的试验才刚刚开始，还存在许多有待深入讨论的问题。
(一)村镇银行的设立对农村金融的发展具有积极意义
第一，这是深化农村金融改革的创新之举。虽然随着近年来我国农村金融改革步伐的加快，农村金融服务正在发生积极变化，但由于多种原因，相对于城市金融而言，农村金融改革启动迟、进展慢，还存在一些深层次矛盾和问题，农村金融服务还不适应新农村建设和构建和谐社会的需要。农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，已经成为制约农村经济发展的重要“瓶颈”。具有低门槛、多元化资金来源、灵活多样的股权与治理结构的村镇银行进入农村金融市场，从根本上改变了原有对农村金融体系存量改革的思路，引入增量因素，必将推动农村金融改革深化。
第二，为农村金融发展注入了“新鲜的血液”。中国农村金融领域内长期的存量改革绩效甚微，农业银行商业化改革距离农村越行越远，农发行“先天不足”难以为继，而农信社在股权设置、治理结构、组织制度等方面更是沉疴难愈。而村镇银行从成立之始，对其设立条件、股权设置、治理结构、经营管理、内控机制及监管方面都做出了严格的规定，尤其对多样化资金的开放有利于竞争机制的建立，对股东在财务状况、经营管理能力等方面的要求更形成了机构经营者的优胜劣汰，而严格的监管更促进了机构的成长，这样一个全新的机构进入农村金融市场，必将推动农村金融的不断发展。
第三，有利于竞争性农村金融市场的构建。关于构建竞争性农村金融市场、促进机构多元化的理论讨论早已达成了共识，但是从理论到实践却走过了漫长的道路。长期以来，改革的重点始终围绕着农村信用社这一存量机构展开，可是从多年改革的结果来看，无论是规范合作制、抑或提供多种模式的改革尝试，其效果都不甚理想，尤其是中西部地区的农信社，其经营绩效并未得到根本的好转。深究其原因，一个不容忽视的问题就是农信社在农村金融市场上处于近乎垄断的地位，这造成了一方面农信社本身缺乏改进的动力，而另一方面政府也难以下大决心彻底清除绩效差的信用社。而村镇银行的建立，在农村金融市场上引入了新的机构，无疑将会与农信社形成一定程度的竞争，给农信社一定的发展压力，在促进其改革与发展的过程中，逐渐促成竞争性的市场环境。
第四，村镇银行能够在一定程度上缓解农村金融供需的矛盾。长期以来，在我国农村金融市场上实际上能够提供资金供给的主要是农村信用社，但是由于农信社受到体制、产权、管理等一些问题的束缚，其整体的经营绩效不良，加之大量的资金通过国有商业银行、邮政储蓄等机构的外流，能够为农村提供的资金十分有限，农村金融供需矛盾突出。新机构的成立，尤其村镇银行从成立之初就将其界定为“在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构”，因此必将增加对农村地区的资金供给，缓解农民资金需求的困境。
第五，为民间资金提供了良性的发展渠道。在我国长期的金融抑制条件下，为了从金融领域内获取高额利润，大量的民间资金以“灰色”身份参与着各种形式的地下金融活动，难以寻找到正规的发展渠道，这不仅在一定程度上扰乱了国家的金融秩序，也为资金的所有者带来了巨大的风险。村镇银行“可以由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人作为发起人或出资人”，明确指出了民间资金可以进入银行业，这是继人民银行“只贷不存”小额信贷机构试点以来再一次对民间资金打开了大门，为民间资金提供了一条正规化发展的合理渠道。
(二)村镇银行能否解决农村金融的全部问题
农村金融的全部问题都是围绕着向农村人口提供有效的金融服务而展开，这是许多发展中国家政府都在积极探索的一个难题。尤其，对于中国这样一个农村人口庞大的发展中国家而言，解决这一问题任重而道远。而农村金融市场的需求包含了多个层次，有农业产业化发展之后的农业企业的资金需求、有兼业经营的农工商户、有较大规模的种养殖户、也有传统的农业经营者、还有部分需要政府补贴农业综合开发、扶贫等资金需求，针对不同的需求需要不同的资金供给主体，单一的机构无论是农信社或者新引入的村镇银行都难以从根本上解决农村金融的问题。因此，在推进新机构的增量改革的过程中，存量的改革也需要同步进行，围绕逐步完善竞争性农村金融市场、推动机构多元化才是解决农村金融的关键所在。这就需要一是注意发挥现有商业性金融机构的作用，利用一定的政策措施引导包括各国有、股份制商业银行、尤其是农业银行的资金回流农村；二是强化政策金融机构，不仅仅是政策性信贷，主要是农业发展银行的改革问题，还包括构建政策性保险、政策性担保机制等；三是进一步推动农信社改革，在许多传统农区、贫困地区，尽管农信社存在一系列的问题，但是其事实上一直在发挥着重要的作用，并且可以预见，在很长一段时期，其作用还无法为其他机构所取代，因此需要通过不断的创新，积极推动其改革与发展；四是关注农村金融领域内已经出现的资金供给创新形式，包括以前存在的非政府小额信贷项目，2005年人民银行开始进行的“只贷不存”小额信贷机构试点，此
次银监会《意见》中提出的类似前者的贷款子公司，以及长期存在于民间此次被肯定的资金互助合作社，这些创新形式必将丰富农村金融市场的供给主体，有利于竞争性市场的形成。同时，构建健全的存款保险制度、完善与建立监管手段和监管机制，培育良好的金融生态环境也必不可少。
(三)村镇银行是否能够真正留在农村地区
从上述对于村镇银行现行制度安排的剖析可以看到，村镇银行从其资金来源来看包含了国内外的银行资本、国内的产业资本以及民间资金，这些资金所追求的无一不是利润最大化，因此在这样的前提之下，事实上村镇银行也属于商业性银行机构的范畴，如何保证其长期留在农村地区，尤其是传统农区、经济欠发达地区需要政策的引导与配套。同时，从村镇银行的股权设置来看，虽然民间资金参与了新设的村镇银行，但是由于《暂行规定》中明确指出，村镇银行的最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构，并且最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20％，事实上这一新机构仍然不能脱离现有金融机构独立存在。那么，如果国内商业银行作为惟一股东，能否在解决农民贷款难的问题上有所作为就十分值得商榷了，因为在长期农村金融的实践中已经发现，国内商业银行距离农村越来越远，其不仅很难为农村地区提供资金的供给，并且其在县域以下的机构反而成为农村资金外流的重要渠道。另外，国有商业银行长期“做大”的信贷方式，是否能主动去适应农村金融需求的小额、分散特点也是一个不容忽视的问题。
再者，对于国内商业银行而言，如果真要留在农村地区，开设分支机构的成本应该比建立或控股村镇银行更低一些，其是否会“舍近求远”也是值得关注的，因为作为一个以盈利性为目的的机构而言，其“舍近”而“求远”相信必是有隐蔽的利益所在，诸如民间资金可能会通过与其的幕后交易获得村镇银行的控股权，届时可能在监管上产生一些难以预料的新成本。因此，对于村镇银行的制度设计而言，显然还存在许多亟待完善之处。
(四)是否能够实现机构的可持续发展
诚然，村镇银行按照现有的制度安排建立了起来，并且其也愿意留在农村地区，那么还有一个问题需要关注，即其是否能够在覆盖面与机构可持续发展中找到平衡点。从非政府小额信贷项目在中国的实践来看，这两者之间的矛盾很难解决，覆盖面要求尽可能地通过提供小额、灵活的信贷服务来满足更多人的金融需求，而小额、分散的服务其成本相对较高，这就需要贷款利率的科学确定，需要相对较高的利率。但是，面对给农民的贷款，如果利率太高，农民难以接受，而要是贷给那些已经脱离了基本农业的有高赢利机会的人，可能短期会赚一些钱，但这样的风险就会很大。如果利率过低，而村镇银行规模太小，就可能出现难以维持的局面。因为从商业银行的经营来看，其硬件、运营、技术支持与培训成本都很高，有规模才有效益，而作为村镇银行的控股者或者惟一投资者，如果没有政策支持其在经营理念、人才、资金等对村镇银行的输入，就难以确保村镇银行的长期可持续发展。当然，村镇银行到底要有多大规模，才能既满足农民的金融需求，又能维持自身的发展?现在还很难找到答案，这需要进一步的实践与研究。
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