浅谈地方政府形象
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最近的一次中国公众对于不同层级的政府满意程度的调查中,在中国最高层的中央政府的满意度是最基层的乡镇或街道办事处近2倍。总体上而言,满意度也明显表现出由中央政府向基层递减的趋势,相应的不满意度递增。也就是说,在百姓的心中,最信任的是中央政府,最不信任的是基层的地方政府。常理而言,如果对于下级政府不满,理应会对于上级政府产生更大的不满,指责中央的领导不力,监督不严,没有起到引导和约束地方政府的职责。即使民众不强烈反对中央政府,至少难有较高的支持率。然而情况恰恰相反。中国百姓在很大程度上相信中央政府是为人民服务的,中央政府制定的政策往往也受到民众的较大支持。
而参看其他国家情况却相反。在美国,“民众相信宪法和法律,但是对政府的信任度就比较低。一般来说,民众对政府的信任度,从地方政府到联邦政府,逐步递减。在美国,民众最不容易信任的是联邦政府,其次是州政府,处于民众直接监督下的地方政府是美国民众最信得过的政府。”这种情况和中国的情况形成了极大的反差。
这种独特现象形成才的原因是什么,是什么造成地方政府的满意度为低于中央政府?笔者试给出几个原因。首先,民众之所以相信中央政府是好的,地方政府不那么好,固然有“距离产生美感”的原因,但更重要的原因则在于目前的政府间结构安排,容易让民众不信任地方政府。中央政府、上级政府制定法律、政策,地方政府、下级政府执行。事实上,中央政府之外的其他各级政府的主要工作,就是执行中央政府及自己的其他上级政府的法律、政策和政令。而这样的政府间关系格局,很容易让地方政府成为“坏人”。具体而言:
(一)立法决策易而执行难。可以设想,制定法律、政策、政令是相对简单的,多数情况下,政府总是可以制定出顺应民心的法律、政策与政令。但是在实际执行过程中,因为客观原因和政策可执行性的限制,即使地方政府认真执行,也难以做到百分百的效果。但是民众此时会觉得,中央的政策之所以没有收到预期效果,是因为地方政府执行不力。
(二)有很多政策本身就很难执行。中央政府因为不负责执行,因而,在制定好政策时通常难于考虑其可操作性。这样,一项被民众认为很好的政策,地方政府很可能无法落实。而民众仍然会认为,上面的经是好的,只是地方政府没有念好经,或者故意念歪经。
(三)执行的成本主要由地方政府承担。也就是所谓的“中央请客,地方埋单”。通常情况下,中央政府只管出政策,并不提供执行政策所需要的资源,尤其是资金。我国政府在近几年屡次要求各地减免中小学学费以及普及养老保险、医疗保险等,但由于各地政府的财力和实际状况不同,某些贫困地区筹集不到足够的资金而政策难以投入实施,自然在民众那里成为“坏人”。
其次,现行的政府间关系很容易造成上级约束的缺失的局面,很容易让地方政府、基层政府享有不受约束、监督的权力。按说,在权力自上而下安排的政府体系中,地方政府官员只是中央政府法律和政策的执行者,其权力说起来是高度不完整的。但在实际状况中却并非如此。基层政府及其官员面对着民众,却享有一种强有力的、几乎不受任何阻碍的权力。因为,地方政府、基层政府在执行上级政府的法律、政策和政令时承担了大部分执法、行政活动。基层官员可以假设整个政府体系都是他的后盾。哪怕一个乡镇的普通干部,站在民众面前,所代表的就不仅仅是乡镇政府,而是上级政府以至于全部政府,全部政府的权力现在都汇聚在他一个人身上。这种权力对于任何单个民众,都是具有压倒性的,而且很难找到申诉、救济的渠道。原因在于,上级政府通常会理性地倾向保护下级政府的滥权行为。假如上级政府知道了执行中滥权行为的出现,此时,上级政府面临一个理性的权衡问题:是救济民众,还是保护基层政府。如果上级政府每次都站到民众一边,势必会打击下级政府、基层政府执行自己政策的积极性,以后的政策在执行上就会面临困难。因此,上级政府会考察遭到下级政府侵害的民众的规模的大小,事态的严重程度和是否产生大的舆论效应。假如不够大,上级政府就睁只眼闭只眼。上级政府对下级政府的执行力的依赖让下级政府在很多时候可以要挟上级政府。于是,在权力自上而下授予的体系中,反而形成“土围子”、“土皇帝”,让民众的权利受到侵害。
再者,地方政府被视为“坏人”,在相当程度上很无奈和难以避免的。当一项政策,从中央政府执行原则性政策,到省市政府执行细则性政策,再由区县或者乡镇、街道政府,牵涉到四五级政府,任何一个环节都可能出问题,但民众又如何能够分辨清楚?于是,民众就很自然地把经常与自己打交道的地方政府、基层政府视为坏人。显然,这种看法过于简单,并没有找到承担责任的真正主体,但是做出正确的区分对于民众而言显然太困难。
由此可见,地方政府的形象的建立是一个艰难的过程。目前的体制,政府间结构安排都不利于地方政府树立良好的权威和形象。而民众的一些不成熟的心理则起到“火上浇油”的作用。因此,也就有了本文开头表格中的强烈对比。想要改善地方政府尤其是基层政府的形象,就要从各个方面下手,多管齐下,才能有所成效。但是,在现在中国,虽然政府满意度有待提高,但是民众对政府工作在大体上还是抱有积极的支持的态度,并且相信整个国家正在越来越好,生活会越来越好。所以只要各级政府致力于改善自我形象,相信百姓对政府的满意度和信任感都会提升。
参考文献:
[1]高新军.国地方政府治理,案例调查与制度研究[J].2005.2
[2]徐勇,高秉雄.地方政府学[M].北京,高等教育出版社,2005.8
[3]张志红.当代中国政府间纵向关系研究[M].天津,天津人民出版社,2005.11
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