深度贫困地区金融精准扶贫的实践与思考

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　　云南省普洱市澜沧县是全国唯一的拉祜族自治县，位于云南省西南部，与缅甸接壤。全县20个乡（镇）、161个村委会（社区），总人口50.05万人，其中拉祜族人口占43%，拉祜、佤、布朗等“直过民族”人口占45.71%，少数民族人口占79%。截至2018年底，全县建档立卡贫困人口59278户21.15万人，其中未脱贫8.5万人，占全市未脱贫人数的53.15%，贫困发生率高达19.84%，是典型的深度贫困地区，全省、全市脱贫攻坚的主战场，脱贫攻坚任务重难度大。
　　一、金融助推脱贫攻坚成效明显
　　近年来，人民银行加大统筹协调，组织推动澜沧县金融机构积极探索金融扶贫新举措，助推澜沧县脱贫攻坚取得阶段性成效。截至2018年12月末，全县金融机构各项存款余额106.03亿元，同比增长1.8%，各项贷款余额69.95亿元，同比增长14.5%，高于全市1.9个百分点。金融精准扶贫贷款余额15.46亿元，同比增长18.47%，带动建档立卡贫困人口80739人次。
　　（一）有效发挥扶贫再贷款结构引导作用，加大金融助推脱贫攻坚支持力度
　　采用“扶贫再贷款+个人精准贷款”和“扶贫再贷款+产业带动贷款”等模式，2016年以来累计发放扶贫再贷款2.58亿元，余额1.9亿元，累计支持带动贫困户就业发展的龙头企业、专业合作社及家庭农场 24户，专业大户、一般农户和建档立卡贫困户1520 户（其中建档立卡贫困户533 户），精准扶贫效果明显。如扶贫再贷款扶持地方特色产业示范点——澜沧建梅茶厂通过发展茶叶、咖啡等种植产业和畜牧养殖等特色农业，带动包括建档立卡贫困户在内的3600余人实现人均增收6000元。截至2018年12月末，澜沧县农村信用社运用扶贫再贷款发放贷款、精准扶贫贷款加权平均利率分别为5.45%和5.52%，分别比其运用自有资金发放的同类贷款利率低1.03个和0.16个百分点，社会融资成本有效降低。
　　（二）精准扶持特色产业，带动贫困人口脱贫致富
　　1.加强政银企三方对接，着力满足特色农业基地金融需求。组织金融机构与农业部门推荐的澜沧县2018年6个产业扶贫基地依托实体开展“一对一”融资对接，发放并新增意向贷款1.56亿元，占融资需求金额的96.89%，支持发展肉牛、生猪、柠檬、芒果、甘蔗、蔬菜等绿色生态种养业，涉及农户873户，其中建档立卡贫困户316户。
　　2.立足资源禀赋和产业特色，积极开展金融产品和服务方式创新。依托澜沧县惠民乡景迈山古树茶和申遗，围绕茶产业和旅游产业发展，推动创新金融产品，助推澜沧县经济发展和直过民族脱贫致富。一是农村信用社在全省首创农户资产公证贷款，拓宽贷款抵质押资产范围。产品特点为农户用自身古树茶茶地、厂房、住房等合法资产抵押担保为前提，经所在村民小组、村民委员会证明，村民公认，澜沧县司法局公证处对农户抵押担保承诺的事实进行司法公证，并出据具有法律效力的公证文书，农村信用社依据公证文书承诺的资产作为抵押担保向农户发放个人贷款。2015年业务开办以来累计发放贷款266户1.9亿元，惠及或带动930户建档立卡贫困户。其中惠民乡67户0.79亿元，惠及或带动180户建档立卡贫困户，解决了专业大户、农民专业合作社发展茶产业和旅游产业中贷款抵押担保难题，在自身发展壮大的同时带动农户脱贫增收致富。惠民乡芒景村布朗族村民南康用自家古茶园38亩、生态茶35亩及房产做公证抵押，获得农村信用社贷款发展茶叶种植加工，成为远近闻名的致富带头人，并倡议发起景迈山古茶林诚信联盟，已有10户企业或合作社参与。惠民乡芒景村布朗族村民苏爱华用自家古茶园12亩、生态茶300亩及房产做公证抵押，获得农村信用社贷款发展茶叶加工、餐饮住宿、休闲娱乐，成立了农民专业合作社，拥有104户社员、资产4000余万元。二是农业银行创新发放全国首笔以茶叶存货抵押的“七彩云南 普洱茶企贷”，辐射带动千家万户贫困户增收。该产品于2018年由澜沧县农行向云南省农业产业化龙头企业、澜沧县产业脱贫标志性企业——澜沧古茶股份有限公司发放，授信0.8亿元，余额0.5亿元。公司以产业带动方式与澜沧县25户合作社签订《茶叶购销合同》，与2个茶叶初制厂558户（含建档立卡户547户）茶农签订《协议书》收购茶叶，带动茶农人均年增收1.8万元。三是农村信用社创新发放农民专业合作社联带共同保证贷款，有效拓宽农村经济组织融资渠道。其特点是农民专业合作社社员组成连带共同保证小组，农村信用社对该农民专业合作社发放贷款由连保小组成员承担连带共同保证责任。2016年开办业务以来累计发放农民专业合作社连带共同保证贷款32户1.49亿元，惠及建档立卡贫困户1560户。
　　3.选择有意愿、有实力、带动能力强的新型经营主体参与特色产业金融精准扶贫，拉长产业链条。如澜沧县农业发展银行大力支持澜沧县骨干支柱产业——蔗糖产业发展，带动全县蔗区群众增收致富。2006年以来，累计支付蔗农甘蔗款12.6亿元，向澜沧县政府缴纳税款2.41亿元，平均每年带动蔗农增收300元/户以上。2013年-2018年榨季，累计向云南中云勐滨糖业有限公司提供4.5亿元贷款，惠及澜沧县1.2万多户蔗农，其中建档立卡贫困户3795户，计1.33万人。
　　（三）积极支持基础设施项目，夯实经济社会发展基礎
　　2016年以来，澜沧县金融机构累计发放农村危房改造贷款7.48亿元，惠及农户17439户，其中2017年以来发放2.02亿元，惠及4类重点对象2551户。农业发展银行累计发放易地扶贫搬迁贷款3.35亿元，惠及农户9704户34985人次，其中建档立卡贫困户7991户29151人次;发放棚户区改造贷款0.5亿元，支持改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件，惠及19382户59350人，其中建档立卡贫困户占28.09%。建设银行发放思茅至澜沧高速公路重点项目基金13.17亿元，已获批思茅至澜沧高速公路建设项目固定资产贷款信用额度30亿元，并发放贷款10亿元。 　　（四）加大对建档立卡贫困户金融支持，增强自我发展能力
　　2017以来，澜沧县金融机构累计向5405户建档立卡贫困户发放扶贫小额信贷2.24亿元，支持其发展生产;累计向412户有创业发展意愿和发展能力的建档立卡贫困户发放创业担保贷款4120万元，支持其自主创业。截至2018年12月末，全县金融机构个人精准扶贫贷款余额10.9亿元，同比增长20.27%。农村信用社创新建立农户联络员信贷制度，聘用农户联络员154人，为贫困户提供金融支持普及、金融政策咨询、信贷管理等服务。
　　（五）积极推进农村信用体系和支付环境建设，提高金融服务水平
　　截至2018年12月末，农村信用社为全县10.65万户农户建立信用档案、10.14万户农户核定贷款33.48亿元、评定信用农户10.14万户、信用村22个，农户建档面、核贷面、信用农户评定面分别为99.92%、95.18%、95.18%，核贷金额增加7.62亿元，其中核贷面、信用农户评定面分别高于全市5.31和2.58个百分点，信用培育不断发展，信用评价机制不断完善。5家金融机构在澜沧县布设60个服务网点、2426台自助设备、200个“惠农支付服务点”，并建设22个普惠金融服务站，实现了以“惠农支付服务点”“农村普惠金融服务站”为主的农村基础金融服务供应网络全面覆盖有需求的行政村。
　　二、金融助推澜沧县脱贫攻坚存在的主要困难和问题
　　（一）经济社会发展落后
　　澜沧县是由原始社会末期、封建领主制向地主制转化时期直接过渡到社会主义社会的民族“直过区”，社会发育程度低，经济发展基础差，基础设施建设落后，贫困人口整体素质不高，自我发展能力较弱，脱贫攻坚难度大。2018年，全县生产总值仅77.95亿元，实现一般公共预算收入5.24亿元、支出50.07亿元。人均受教育年限6.3年，其中拉祜族、佤族人均受教育年限5.8年，远低于全国全省平均水平。
　　（二）产业基础薄弱
　　澜沧县山区面积占98.8%，农业基础设施脆弱，农业产业组织化程度低，带动产业发展的龙头企业少、小、弱，产业链短，新型农业生产经营主体带动力不强，可用于抵押担保的有效资产不足，社会化担保体系缺位，利益联结机制不健全，金融支持的有效载体不足。2018年，全县产业精准扶贫贷款仅增长0.89%，余额仅占全部精准扶贫贷款的11.77%，全县6个产业扶贫基地仅带动0.53%的建档立卡贫困户。2017年457个农民专业合作社（其中被农业部门认定示范社24个）中建档立卡贫困户社员仅占1.23%。此外，未建立产业扶贫企业+带动建档立卡户名录，金融精准对接建档立卡贫困户受制约。
　　（三）易地扶贫搬迁推进缓慢
　　由于易地扶贫搬迁政策调整和变化较快，致使项目规划多次调整，且项目主体把握政策不精准，易地搬迁工作推进缓慢，导致贷款资金支付进度缓慢，滞留账户时间较长。此外，易地扶贫搬迁政策执行有偏差，突出表现在建档立卡贫困户建房面积超标，部分搬迁点规划选址不合理，项目实施迟缓，后续发展措施不配套，与农村危房改造政策混用，原址重建，资金管理使用不规范等。
　　（四）扶贫小额信贷管理存在的困难和问题
　　一是风险补偿金不到位。截止2018年12月末，澜沧县扶贫小额信贷风险补偿金应到位2186万元，实际到位1300万元。二是发放成本相对较高以及执行基准利率，银行收益降低。三是享受扶贫小额信贷的建档立卡贫困户群体多居住在偏远山区，无较好的产业带动，自身发展能力不足，加之长期“输血”的救济模式导致部分贫困户脱贫意愿较低，甚至对扶贫小额信贷存在认识误区，认为“金融扶贫是国家救济，可以借钱不还”，“等、靠、要”思想严重。四是部分建档立卡贫困户种养殖规模较大或扩大经营意愿强，扶贫小额信贷5万元额度难以满足其发展需求。五是建档立卡贫困户被调整为非建档立卡贫困户后不得再享受贴息，需银行与贷款户协商解决，或收回贷款，或利息由客户支付给银行，银行难与和客户达成解决方法，对利息收取方式难以进行调整，有可能影响贷款对象信用记录，从而影响银行信贷质量。如澜沧县金融机构扶贫小额信贷对象涉及83户372万元调整为非建档立卡贫困户，就存在這一问题。六是扶贫部门对建档立卡贫困户信息实行动态管理，但与金融部门之间的信息共享机制不够完善，影响金融机构准确、有效、及时的获取建档立卡贫困户信息。
　　（五）部分扶贫贷款风险补偿资金和利息贴补等激励机制不健全
　　截至2018年12月末，澜沧县扶贫小额信贷、农村危房改造和创业担保贷款风险补偿金仅到位34.38%，扶贫小额信贷、创业担保贷款应补贴利息仅到位93.91%，澜沧县农村信用社农村安居房建设贷款和扶贫小额信贷风险补偿资金分别缺口1261和1000万元。
　　（六）金融资源的有限性与逐利性客观存在
　　截至2018年12月末，澜沧县农发行、农村信用社金融精准扶贫贷款余额占全县的86.33%，金融精准扶贫合力不够，农行、邮储、建行参与度有待提高。全县仅有5家金融机构，且乡镇服务网点以农村信用社为主，金融机构重心下沉不够。如澜沧县建行仅在县城有一个营业网点，人员少、业务覆盖面小，客户资源相对较少，业务发展受到影响，特别是乡镇业务的推广受限。金融机构发放扶贫贷款期限一般为一年，与扶贫项目预期收益、农业生产周期不匹配，不利于农业可持续发展和农户脱贫增收，金融扶贫产品契合度不高。农业保险品种少、针对性差、覆盖面窄、保险保障能力不足。扶贫贷款等多项政策性贴息贷款往往要求执行利率优惠，但多数存在金额小、客户散、分布广、居住地较环境差等特点，导致此类贷款发放和管理成本较高。此外，随着利率市场化改革不断深化，金融机构利差不断收窄，加之针对贫困地区金融扶贫的税收优惠、财政奖励、费用补贴、金融监管等政策不够完善，一定程度上影响了银行助推脱贫攻坚积极性。截至2018年12月末，澜沧县农村信用社存量林权抵押贷款余额0.82亿元，其中不良贷款占比59.57%。受国家林业政策的影响，天然林禁止采伐，无林业采伐指标，抵押物无法变现，林权抵押不良贷款处置困难。 　　三、对策建议
　　（一）精准对接，加大产业培育力度
　　结合澜沧县在资源禀赋、基础设施、地域文化、民族特色等方面的差异，重点支持发展茶产业和旅游产业，积极培育渔牧、林业、甘蔗、柠檬、咖啡、木本油料等特色产业。一是加快培育壮大种养殖大户、家庭农场、专业合作社、龙头企业、农业产业联合体等，加大规模化专业化的特色产业基地建設，打造旅游扶贫示范村和民宿旅游达标户，引导市场主体走“企业+基地+贫困户”“企业+合作社+贫困户”产业化经营之路，推进农产品精深加工和综合利用，延伸产业链，提高附加值。二是建立完善新型农业经营主体与贫困户联动发展的利益联结机制，加快建立产业扶贫带动精准脱贫经营主体名录库，引导金融机构精准施策。建立对带动主体的联合监管机制，确保借款人稳健经营，充分发挥带动脱贫作用。三是金融部门要精准对接地方政府扶贫攻坚发展规划，用好澜沧科技示范县建设平台优势，精准对接产业发展，精准对接中科院科技扶贫澜沧县项目清单，实现银政有效互动，科学精准扶贫。
　　（二）积极创新，提高精准扶贫成效
　　 一是以景迈山普洱茶诚信联盟为试点，建设“金融诚信建设示范基地”，探索创新金融服务机制助推普洱茶产融结合发展路径。二是积极稳妥推进农户资产公证贷款、农民专业合作社连带共同保证贷款，支持具有产业链依托的“链条户”、与龙头企业签约的“订单户”、经营能力强且信用良好的“增信户”以及从事专业化种养殖的“规模户”，为脱贫攻坚提供持续、稳定的资金扶持。三是通过财政资金奖补、金融政策支持等正向激励方式，建立完善创业致富带头人减贫带贫机制，积极培育贫困村创业致富带头人，发挥其带动脱贫增收致富作用。四是改进和完善差别化信贷管理。针对农业生产的资金需求特点，优化贷款供给结构，科学确定贷款期限、额度、利率等。五是加快发展农业保险，积极探索建立“政府+银行+保险”风险分担机制，鼓励创新农业保险产品，增加与自然灾害、养殖风险等有关险种。
　　（三）加强互动，撬动更多信贷资金投向扶贫
　　 一是人民银行要进一步发挥好金融精准扶贫统筹协调和组织引导作用，充分发挥存款准备金率、再贷款、再贴现等货币政策工具的引导激励作用，引导金融机构发挥合力，精准施策，助推脱贫攻坚。二是健全风险防控和风险补偿激励机制，加大财政贴息力度。积极落实扶贫小额信贷贴息政策，是否符合建档立卡户贴息应按发放时情况认定，而不是按贴息申报时期的建档立卡户情况认定，有效分散金融机构经营风险。建立政府出资的融资担保公司，积极为带动贫困户增收致富效果明显的农业龙头企业、农村专业合作社等提供融资担保，扩大带动效应。加快建立产业扶贫发展基金和产业扶贫贷款风险补偿基金，调动金融机构积极性。三是高效履职，科学选址，做好规划，注重新旧政策的平衡和衔接，保质保量实施新增贫困人口易地扶贫搬迁。四是推进教育均等化，重视金融知识普及，大力开展政策宣传，激发贫困群众内生动力。
　　（作者单位：中国人民银行普洱市中心支行）
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