省直管县改革中的市县关系转变研究
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摘要：市县关系一直是行政改革的重要话题。随着省直管县改革不断迈向全面化进程，基于制度供需矛盾、市场秩序扩展、政府权责一致的逻辑基础，市县关系发生质的转变。其纵向行政隶属关系逐步解除，二者之间对话趋于平等，同时市县分治产生博弈与恶性竞争。应构建市县合作框架、建立利益补偿机制、发挥省政府府际管理职能、发展复合行政才能正确处理好市县关系。
关键词：省直管县;市管县;市县关系;关系转变
中图分类号：D630 文献标识码：A
市县关系发展是府际关系良性运行的关键部分。在市管县体制下，二者表现出纵向隶属关系。20世纪90年代始，浙江省进行省直管县试点改革。随着效果扩大，中央政府对该政策予以支持。改革进一步扩大县级政府的自主权，提高政府积极性，促进经济发展。随着改革的不断深化，市县对话趋于平等，更大范围内的纵向隶属关系也面临新的挑战，市县关系变迁势在必行。
1相关概念
1.1省直管县体制
省管县体制指省市县三者的行政管理关系由传统的垂直三级变革成省管理市、省管理县等二级管理体制，市和县处于平等关系。通过将市在经济发展、行政管理、人事调动等方面权力的转变，转为省代替市进行管理，市和县之间由管理和被管理的纵向关系转向平级发展的管理模式。
1.2市县关系
市县关系指我国地级市及县之间呈现出的交流、互助、竞争、博弈等行为的总和。传统意义上的市县关系指县接受市的全面整体管理，由市处理公共事务、提供公共服务，二者属于纵向上的隶属关系。本文的市县关系突破了传统的行政界限，县不再作为市的行政下级存在，双方是平等互动的关系，在发展中呈现出动态行为博弈。
2市县关系转变
2.1市管县体制下的市县关系
在市管县体制下，二者表现为命令
服从、帮扶被帮扶的关系。总体表现为隶属性、敬畏性、紧张性的特点。
2.1.1侵占资源，权责不一
市级从县级抽取的财政资金更多向市区倾斜，出现市对县的“刮、卡、要”的现象。市级位处绝对主导地位，县级自主權相对弱。同时还下移事权，导致县级财权与事权不匹配。在公共问题日趋增多的情况下，县级职能范围不断扩展，大部分财权、人事权受市级管制，缺乏实质决策权。实际上，市级与省级结构趋同，多起上传下达作用。增加了管理环节，降低了行政效率。
2.1.2市的辐射带动作用弱
在弱市强县的地方，往往会出现“小马拉大车”的现象。以滕州市为例，1988年山东省政府规定滕州市由枣庄市代管。然而滕州发展速度却略超枣庄市。2003年，滕州市财政收入19亿元，总人口将近160万元;而枣庄市总人口数为360余万元，其他5区财政总收入仅为6.41亿元。鉴于干部考核体系及中心城市的发展，枣庄市不能有效发挥对滕州市的带动作用，导致二者矛盾不断激化。
2.2省管县体制下的市县关系
市县转变为横向平行关系。县级主要领导低职高配，地位提高;在财政方面，省直接对接县进行财政拨款，市的权力被剥夺。且下放给县部分财政、人事、行政等权力，导致市级权限受到约束，二者关系产生大量负外部性：在自身发展问题上，省直管县后，原来市之间的竞争被市与县取代。甚至县也开始直接加入到与市的资源争夺中，省级政府的协调功能很难在短时间内迅速补位。地区间的利益关系协调主体出现暂时性缺位，市县利益冲突不可避免;在权力下放问题上，省级更多地是将原本归属于市级的权力移交给县。且市级政府下放的多为意义不大的权力，导致县级政府全责不对等，市县尴尬明显;在财政资金运用上，省级直接将资金划拨给县，造成“穷市”得不到上级财政优惠，加剧尴尬。
2.3市县关系转变的内在逻辑
2.3.1制度供需矛盾是核心
制度的需求是一切制度变革产生的基础。党和政府的制度供给贯穿改革之中。由于市管县的长期运行导致模式日益固化、矛盾日益突出，制度供需冲破传统产生新的矛盾，二者关系朝向新的轨迹发展。这一过程中，倒逼产生的制度需求与上级的制度供给逻辑的不断变化，促进其协调发展。
2.3.2市场秩序扩展是根本
市县关系随着资源的配置主体从政府到市场的转变而转变。在传统的市管县体制下，政府负责制定并下达经济发展计划指标，并掌握资源的分配权，因此依靠行政资源较多的市是县发展自身的最佳选择。随着市场秩序的不断扩展和计划经济的日渐衰落，政府与市场关系必然引发重新定位，市场在博弈中逐渐占据有利地位，导致亟需重新调整地方政府之间权力的分配结构。而省直管县改革正是在此背景下产生，其积极响应市场经济体制，扩大县的权力范围，提高地方参与发展的积极性。
2.3.3政府权责对称是关键
市管县体制时期，市掌握足够的管理权限和行政资源，为市管理县提供充分依据，但对于促进县经济杜会发展的职能却未作出明确规定。且省直管县体制时期，县级政府承担更多繁琐复杂的行政事务，原属于市级政府的权限移交给县级，属于自身的权力并未下放，导致县级政府责任增多而权力跟进的程度却不够，引发市县矛盾的激化。
3安徽桐县市县关系的转变实践
桐县位于安徽省安庆市西南部，地处长江下游北岸。安徽省在2004年至今相继发布文件进行省直管县改革，从财政省直管不断延伸到行政省直管，范围逐渐扩大，成效渐渐显现出来。
3.1改革初显成效
桐县是安徽省全方位改革的试点县。2012年至2015期间，开展试点改革工作，优化政府职能，形成新型政府间的组织架构模式及职能配置体系。通过改革释放活力，桐县开展各类范围活动试点，收到省级政府下放的八百余项事权，在政策倾斜、申请项目方面畅通无阻，掌握的可支配事权增多，行政、服务效能大幅提高。实现了管理链条缩短、行政层次扁平化。同时行政级别提高，社会力量充分释放。人员流动的渠道和方向更为多元化，晋升机会大大增多。随着经济发展，桐县与安庆市的关系呈现出恶性状态。 3.2恶性竞争走向极端
改革后，二者关系基本摆脱了传统的行政隶属关系，市县分治。在都市区治理、环境保护、基础设施共建共享等区域性公共事务等方面合作。但市县关系却走向了权力博弈与恶性竞争。
基于地方利益延展性考量，安庆市多下放的是利益相关性微小的权力，对财政、政策资源等鲜有实质性下放，导致桐县在发展中，未能得到真正的权力和政策资源。更多地表现出对安庆市的依赖与隶属，在日常行政方面，基于组织惯性，仍向上级安庆市汇报;在公共管理方面，依然接受安庆市的直接领导。然而在重要问题上，安庆市通常采取策略性逃避。国家现行法律规定，地方部分事权须由市级掌控，如电建等中央驻皖单位的管理权限，部分省道的管辖权，茶场土地利用规划的审批权等，因此安庆市往往有意忽略。出现“该管的不管，不该管的却插手”的现象。传统的控权思维与行为惯性，逐渐弱化桐县的固有权益，加剧了二者的权力竞争，增加了桐县与安庆市交流沟通的难度。
3.3原因分析
现行法律并未对省直管县改革作出明确界定，缺乏政策理论依据。若市与县各自按照自身的利益最大化考量，则导致各自为政、独善其身，形成行政壁垒。产生投资重复、扰乱市场秩序等行为。盲目攀比、重复建设和无序开发等恶性竞争行为愈演愈烈。另外，省级政府在引导二者合作所需的信息共享、资金分配、配套支持等府际管理职能匮乏，导致二者本应有的良性合作难以彰显。地方利益最大化的价值取向加剧了二者的恶性竞争。经过分析研究，府際关系的理想走向是既有竞争又有合作的博弈态势。
4优化市县关系的路径选择
4.1强化意识，构建市县合作框架
当前我国省直管县下的市县之间竞争状态远大于合作。单个政府的独善其身必然不会实现善治，需先加强府际合作。首先，强化合作意识。摒弃传统官僚思想，突破层级和权力的局限。平等协商合作，从整体性的视角出发，放弃自身利益最大化的理论，解决跨区域性的公共问题。其次，建立协调机制。搭建共商共建共享平台，促进信息、资源相互沟通、依赖与合作，提高区域性公共物品的供给效率。增进区域整体利益，加快实现区域一体化。
4.2建立地方利益补偿机制
改革必然会遭到既有利益方的阻碍。为缓解市县间的尴尬，应建立地方利益的损失补偿协调机制。第一，市是改革中最大的损失者。制定合理的制度协助地级市平稳渡过因改革带来的短暂性的财力危机。从利益的整体性出发，促进资源的平衡配置，为中心城市发展提供根本动力与资源空间。第二，利益协调机制不可忽视，引导二者错位发展，出台相应法律法规界定二者的权力边界，优势互补，扬长避短。
4.3省政府发挥府际管理职能
省政府应发挥引导、仲裁等职能。扮演好五个角色：一是战略制定者;二是矛盾协调者，如福建省出台
《福建省重点流域生态补偿办法》，解决因河流治理产生的矛盾纠纷;三是纠纷仲裁者，以第三方自居，公正裁决;四是区域合作引导者，引导二者主动合作，求同存异;五是市县行为监督者，规范二者行为，创新监督机制，党内监察与党外法律、媒体监督相结合，通过不定期巡查、暗访等方式强化监督，防止市权力滥用。
4.4与复合行政融合并举
要实现市县关系和谐，还应寻求新思路——复合行政。即跨不同区划、层级的政府问，吸纳非政府组织力量参与，形成多元中心、协商共建共享的合作机制。其以提供跨行政区公共服务为主要职责。打破行政壁垒，促进区域社会经济的一体化。其次，以自主治理为原则。各行政单位以平等原则自居，鼓励非政府组织参与。通过民主协商的形式做出决策，尊重每一主体的自主权。
5结束语
省直管县改革中的市县关系从纵向隶属关系走向博弈和恶性竞争关系。通过总结，市县关系的考量因素由政治、经济、社会等相互作用，演化轨迹由简单直线转为复杂曲线。其次，市场要素愈发多元深入地参与到市县关系构建中。且社会功能亦由愈发异质化的公共服务需求决定。二者关系的调整实际上是府际关系探索效率与公平平衡点的不断尝试。因此关系调整不可能立竿见影，应实行渐进式改革，探究市县关系演变的深层次原因，因地制宜探索适宜的管理模式。
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