财政农业支出的规模和结构研究
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摘要：农业是国民经济的基础，没有农业的发展，国民经济其他部门的发展是不可能的，农业的基础性和弱质性决定了财政支农的必要性。随着我国经济的不断发展，我国总体上已经进入以工促农、以城带乡、工业反哺农业的历史阶段，农业的稳定是国民经济稳定发展的重要因素。本文通过研究财政支农规模和结构，分析直接影响和决定财政政策效果的因素，从而提出政策建议，提高财政支农的效果。
关键词：财政支农 规模 结构
一、研究背景和意义
从农业的天然属性上来看，农业作为一门弱质产业，生产经营面临着巨大的自然风险和市场风险，而且，农业科技进步缓慢，生产要素投入受到限制，生产率水平较低。这就加大了农业生产的不稳定性，导致农业收益率较低。而风险和收益的不成正比必然导致对农业的投资不足，影响农业的持续健康发展和国民经济的稳定发展。
因此，无论为了是稳定粮食生产，促进农民增收，还是为了深化农村改革，加快农村社会发展，都需要有稳定增长且结构合理的财政资金投入作为重要的物质基础。所以，公共财政在加强财政对农业投入的同时，更要认真分析公共财政投入农业的规模和结构对农业经济发展的影响，从而切实调整农业财政政策。因此，分析财政支农的规模和结构对中国农业的发展至关重要。
二、财政支农的规模和结构研究
（一）我国财政支农的规模分析
1.财政支农占农业GDP和财政支农占总财政支出比例分析。我国财政的支农规模不断扩大。但是从相对量来分析，财政支农占财政总支出的比例过小并且由下降的趋势;另一方面，财政支农占农业GDP的比重在逐年增加，但是与其它发达国家相比仍有很大差距。
2.财政支农占财政支出份额与农业增加值份额的比值分析。财政支农占财政支出份额是指财政对农业的支出占整个财政支出的比重，农业增加值份额是指农业增加值占整个GDP的比重。这两个份额的高低能够反映农业在国民经济中相对重要性的变化和财政农业投入份额变化之间的关系。随着我国经济的发展和工业化的深入推进，农业GDP占整个国家GDP的比重呈现出逐年下降的趋势。
3.财政支农的绩效分析。如之前所述，财政支农规模绩效的判断应该建立评价标准，一般来说以财政支农的最优规模作为比较标准。
根据巴罗等人的研究可以推知，农业经济增长与财政支农规模之间也存在着倒U型函数关系。也就是说，当财政支农规模较小时，扩大财政支农支出能够促进农业经济增长;随着财政支农支出带来的农业边际产品增加，农业经济增长较快;但当财政支农达到一定规模时，其带来的农业边际产品便会减少，农业经济增速放缓。这里存在一个财政支农支出效率的拐点，位于这个拐点的财政支农规模就是最优规模。
作为一个财政农业支出规模较小的发展中国家，我国目前仍处于拐点之前。因此，要想促进农业经济进一步发展，就必须要扩大财政支农的规模。
4.制约财政支农规模扩大的因素。总的来说，制约财政支农规模扩大的因素有：国家经济实力、经济发展阶段、财政支农制度等。
国家经济实力决定财政实力，经济实力越强，能够创造的社会财富越多，财政收入越多，财政支出的能力也就越强。所以说，为了扩大财政支农的规模，首要的是发展经济，增强国家的经济实力和财政实力。
在不同的阶段，国家面临的主要任务不同，政府的职责也就不同，相应的，财政支出的重点也不同。当一个国家进入工业化阶段之后，财政逐渐向工业偏移，存在对农业的剥夺;等到经济处于更高的阶段时，农村农业的政治、文化、生态需求更加强烈，因此财政支农规模会进一步扩大。所以我们可以说，随着经济不断发展，财政支农的规模在不断扩大。
我国的财政支农体制，是以中央政府为主导、地方政府为主体的支出体制。如果这一体制能够合理有效地划分中央和地方的财权与事权，那么地方政府就能获得与自身支农责任相匹配的财力，财政支农规模也就会随之扩大。
（二）我国财政支农的结构分析
财政支农规模确定之后，我们就有了讨论财政支农结构的前提和基础。财政农业支出是一个系统，是由相互作用、相互制约、相互联系的各个部分组成的整体，这些组成部分是否相互配合、相互促进决定了财政支农的结构是否合理，同时，财政支农的绩效也要依赖于各个组成部分功能的发挥和它们之间的相互作用。
1.财政支农结构的影响因素。财政支农结构体现了财政在农业各方面配置的重点和方向，其变化也反映了国家经济政策、财政政策和财政支农政策的变化。那么，财政支农结构的变化到底受哪些因素的制约，这些因素又是如何影响财政支农结构的变动和绩效的呢？下面我们就来分析一下：
（1）政府职能。
财政是政府履行职能的经济手段，政府的职能定位不同，财政的安排也不同。因此，科学界定政府职能成了调整和优化财政职能结构的基本前提。随着生产力的发展，政府一方面要提供国防等传统公共产品，另一方面又要适时调整公共管理职能范围以應对不断变化的经济社会环境。这些都会在一定程度上改变财政支出结构。
（2）经济发展阶段。
在经济发展前期，社会基础设施缺乏，政府财政侧重于增加基础设施投资;到了下一阶段，随着基础设施的完善和私人投资的进入，政府财政在这方面的投入会减少;在经济发展的成熟阶段，为了应对市场失灵问题，政府对市场的干预加强，财政在这方面的支出又会扩大。
（3）财政支出总规模。
财政支农规模和结构相互影响，相互制约。当财政支农规模较小时，财政支农资金就会侧重于满足基本需求，严重制约财政支农绩效的发挥和结构优化的实现。当财政支农规模过大时，有可能会挤占本应由市场配置资源的份额，从而降低整个社会资源配置的效率，进而导致财政支农结构的不合理。所以说，财政支农规模不是越大越好，只有在一定限度内才能实现最优的财政支农结构。 2.财政支农结构存在的问题。
（1）财政支持对象不合理，生产性的支出比重下降，各项事业费的支出比重增加。
据统计，我国有60亿的财政支农资金用于江河治理和气象事业，但是直接用于农业生产性支出的仅占40%左右。同世界水平相比，我国的农业科技支出水平严重偏低。同时，由于经费不足，农业科技成果的转化率低，不利于农业生产和农民增收。
（2）农业内部支持结构不合理。
在我国农业投入中，用于流通环节的补贴太多，而对影响农产品竞争力的品质改良、卫生安全、重大疾病控制等环节投入较少，对产品、营销、服务等环节和用于农业基本建设的资金更少。
（3）间接支持多于直接支持。
目前我国财政农业投入主要采取间接支持的方式，即政府通过拨款支持农业事业单位进行基础设施建设、为农民提供服务和帮助农民脱贫致富等。但在实际操作中，大量资金却流向了科研院所、工业企业、农业管理部门等，农业和农民直接收益的份额偏少。
三、政策建议
（一）构建财政支农资金稳定增长机制
长期以来，我国财政支农资金长期投入不足，原因主要有两个：其一，利益机制的导向。农业生产风险高、周期长，对市场资本缺乏吸引力，需要政府加强对农业的保护。但改革中地方政府为了追求自身利益，财政支出往往会偏向能带来较多经济产出的部门和产业，所以，财政支农投入就必然减少。其二，在我国当前的分税制体制下，国家财力逐渐向中央集中，地方政府财权较小，制约了财政支农规模的扩大。
所以，必须尽快建立起保证财政支农资金的稳定增长机制。首先要保證地方财政有持久稳定的收入来源。其次要进一步完善当前的分税制体制，更加合理地划分地方和中央之间的分配关系，让基层政府有能力支农。最后，还需要构建一种能有效保证地方政府支农积极性的体制与机制，来应对地方政府为了政绩而偏向能带来GDP较快增长部门的问题。
（二）进一步优化财政支农资金的横向结构和纵向结构
我国财政支农还存在结构有偏差的问题。我国实行自上而下的财政支农体制，农民被排斥在资金分配和使用的决策程序以外，使得财政支农资金的分配往往更偏向于能带来经济产出的部门，导致我国财政支农政策出现横向结构的偏差。
要解决这些问题，首先要进一步完善财政支农政策体制，提升农民在决策程序中的话语权。其次要进一步完善分税制财政体制，保障了解当地农业基本信息的基层政府的财力，以解决由于信息不对称而导致的纵向结构的偏差问题。
（三）注重发挥财政资金的杠杆作用
为了解决资金不足问题，我国今后要注重发挥财政资金的杠杆作用，通过财政贴息、担保等方式以有限的财政资金调动各种金融资本、个人资本和等投入到农业与农村中，从而调动农民的生产积极性，加强农村基础设施建设，从而更好地发挥财政资金的作用。
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（作者单位：中国人民大学）
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