PPP项目财政承诺支出预算管理研究
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摘要：本篇文章主要通过分析政府财承支出的现状和存在的问题，分析了政府财承支出的界定、影响因素和重要性，分析了当前我国PPP财承支出存在规模膨胀、项目库管理不规范、生命周期和预算周期不匹配、管理权力和责任不明确、信息不透明以及缺乏必要的绩效评估等问题。根据国外的经验，根据问题和产生的原因提出了相应的政策建议。基于问题视角提出了相应的政策建议。
关键词：PPP财政支出 预算管理 财政风险
一、引言
2014以来，政府投资领域PPP（政府和私人资本合作）模式的兴起和迅速发展，PPP项目财政承诺范围已经扩大。预计未来30年内一般公共预算中政府PPP财承支出规模将要达到9.9万亿元，每年平均要支出3194亿元。政府PPP项目承诺支出责任（以下简称“财承支出”）进一步扩大，部分市县甚至超过了一般公共预算10%的红线，政府财政风险加大。①PPP项目财政承诺支出管理存在诸多问题，如对财政支出责任的预算管理体系尚未建立，财政承诺支出的范围具有随意性，在项目执行过程中承诺支出不能保证及时足额支付，支出资金使用效率低下等。根据规定，政府涉及PPP项目合同的付款义务由财政部门结合中长期财政规划审议，并按照预算管理的有关规定执行。加强PPP预算管理一方面可以更好的全过程、全角度的监督PPP项目的执行情况，规范PPP项目的建设运营，另一方面也可以控制财政支出风险，提高私人资本对政府财力的信任度，确保政府财力的可持续性。
二、文献综述
宗禾（2015）认为财政支付能力评估是以PPP项目的预算支出责任为基础的。衡量了PPP项目实施对当期和长期财务支出的影响。黄徐会（2015）认为，在安排PPP项目时，政府需要考虑每个项目给政府部门带来的财务负担，并按照以收定支原则，充分考虑政府对财政支出责任承受的最合理范围，制定支出责任最高限额。认为应当将PPP财承支出与财政支出和宏观经济指标进行挂钩，完善预算管理水平、加快建立PPP中心等。强调了预算管理约束的重要性，只有前期财政承受能力论证和物有所值论证双管齐下，才能达到理想的效果。温来成（2016）提出PPP项目的全周期预算管理，认为PPP项目中的政府投资，财政补贴和政府费用的支出应纳入预算管理，在预算中列支。任祥运（2017）认为PPP项目的经济承受能力评估包括两个方面：对未来PPP项目规模的预测以及政府一般公共预算支出数额的预测，对二者预测的方法的选择至关重要。温来成（2017）为完善 PPP项目融资承受能力研究制度提出了相应建议，建立健全 PPP项目中长期政府预算管理体系。杨宝昆（2018）认为要进行PPP全周期预算管理和监督，运用第三方机构来为PPP项目预算管理提供咨询服务。
三、财承支出的概念界定及现状分析
（一）PPP财承支出的概念界定
PPP项目财政承诺支出是指PPP項目整个生命周期内财务应承担的支出，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担和配套投资。②
（二）PPP项目财政承诺支出现状分析
1.PPP项目加速落地，财承支出压力进一步加大。截止到2018年2月份，PPP项目总入库数量为13970个，识别阶段的PPP项目数量为6400个，占总数的45.81%;准备阶段的PPP项目数量为2127个，占项目总数的15.23%;采购阶段和执行阶段的PPP项目数量分别为2561个和2882个，比例分别占到18.33%和20.63%。PPP项目总投资为184529.74亿元，鉴定阶段PPP项目投资67979.22亿元，占36.84%;准备阶段的PPP项目投资额为29736.73亿元，占16.11%;采购阶段PPP项目总投资额为37701亿元，占总投资额的20.43%;项目实施阶段PPP项目总投资49112.79亿元，占总投资的26.62%。预计2015-2045年，公共财政拨款9.9万亿元，年均支出3194亿元。
2.政府承担支出责任增加，财承支出规模庞大。按照回报机制划分，截止到2018年2月，可行性补助缺口项目数为5109个，占总数的36.57%;政府付费项目数量为5250个，占总项目数的37.58%;使用者付费项目数为3611个，占比为25.85%。在2015年到2045年之间预计地方政府需要承担98814亿元的PPP项目支出，前五位是是湖南省（8047亿元）、河南省（7086亿元）、四川省（6906亿元）、内蒙古（6241亿元）和云南省（5896亿元）。
四、PPP财政承诺支出预算管理存在的问题及原因
（一）PPP项目生命周期与预算管理周期不匹配
PPP项目多涉及基础设施建设，一般周期都是在20-30年，这与我国的年度预算或3年滚动预算非常不匹配。国家层面和省级最多只会制定三年滚动预算计划，中长期预算编制在我国尚未普遍推行。但是未来剩下的十几年的政府付费则没有受到预算的约束，未来的项目资金供给自然也很难得到保证。
（二）PPP项目预算管理权责不清
我国各级政府并不能保证绝对独立的编制预算的权力，这会影响PPP项目规划和执行权力的匹配。目前我国的中期财政规划只需要本级政府部门来进行批准，这就造成了预算报告审批权的错位和混乱，PPP项目支出义务可以通过政府部门出具文件承诺将其列入中期财政规划，这就存在政府部门倾向于扩大PPP项目支出规模的风险。
（三）缺乏统一的全流程预算绩效评价体系
我国的物有所值论证尚缺乏基础财务数据的积累作为支撑，仅仅通过假设条件和敏感性分析进行评价相当粗略;财政承受能力论证的测算口径存在模糊，地方政府存在为了不超过一般公共预算支出10%的限额，往往以“擦边球”的形式来上马新的PPP项目。目前我国的绩效评估只局限在结果的评估，尚未构建符合PPP项目特点的指标体系，也缺乏专业独立的第三方机构来进行审查和评估。 （四）PPP财承支出预算缺乏透明性
目前我国政府的预决算报告中，有关PPP项目的投资、补助以及付费等支出信息测算不够高效科学，数据不够准确完整，这从根源上就造成了PPP项目信息的粗略和偏误，不利于社会监督PPP项目的运行情况。政府网站也没有制定PPP项目信息公开的实践安排表，没有做到PPP信息能够及时、准确、完整的上传到政府网站，以供社会公众的查询和监督。
五、对策及建议
（一）将PPP项目政府承诺支出纳入中长期预算管理
各级地方政府不但要把当期的PPP项目支出纳入政府预算，同时也要将预测的未来财政承诺支出数额列入中期和长期的政府预算报告，将其作为政府预算支出的一部分，通过未来的预算收入来加以保障。只有将PPP项目全生命周期的政府付费都纳入预算进行反映和管理，并接受人民代表大会表决通过，才能提高PPP项目政府承诺支出的法律层次，增强PPP项目的政府财力保障。
（二）明确PPP项目预算管理权责关系
各级地方政府应当要独立拥有编制本级预算的权力，将本级政府组织实施的PPP项目纳入预算管理，并受同级人民代表大会审批。要明确PPP项目组织实施过程中各部门的职责和权力，严格进行部门间内部控制，遵循权责明晰、授权规范、互相制衡的原则，实现支出责任数据的多点录入、互相核对、实时更新和自动提取，确保预算编制和执行过程中对PPP项目政府承诺支出的约束作用。
（三）实施PPP 项目财政承诺支出的绩效管理
构建PPP项目绩效考核指标和绩效评价标准，为财政承诺支出纳入预算的编制、执行和评价提供明确科学的依据。对于重点支出和重点预算安排的资金使用效果的绩效评价要重点关注，实时监控，没有通过阶段性绩效考核的PPP项目要进行重新论证，如不能通过论证，要执行退库处理。引入第三方独立审计机构，对PPP项目的整体和单个项目的运营情况进行审计，出具专业的审计报告意见。
（四）推进PPP项目预算信息透明化
应当对PPP项目运营的成本、政府承诺支出范围、支出规模预测方法、预测支出总额以及阶段性财政支出金额进行记录和汇总，并且定期公开，接受社会公众监督。此外，还要进一步做好PPP项目预决算信息的信息公开工作，通过预算管理促进PPP项目预算支出的阳光化运行，接受人大和社会各界的监督质询，保障PPP项目的建设运营的效率和质量，使之为社会提供优质公共服务。
注释：
①数据来源：《筑牢PPP项目财政承受能力10%限额的“红线”——PPP项目财政承受能力汇总分析报告》。
②概念来源：《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）。
参考文献：
[1]杨宝昆，刘芳.PPP项目全生命周期预算管理研究[J].建筑经济，2018，39（03）：28-34.
[2]赵晔. PPP财政承受能力论证需关注三大问题[N]. 中国政府采购报，2018-02-13（004）.
[3]任祥运，孟令锦，王东建.PPP项目财承论证的一般公共预算支出预测分析[J].中国商论，2017（35）：165-166.
[4]温来成，孟巍.政府和社會资本合作（PPP）项目预算管理及风险控制[J].河北大学学报（哲学社会科学版），2017，42（06）：78-85.
[5]王玺，夏强.政府与社会资本合作（PPP）财政承诺管理研究——以青岛地铁X号线PPP项目为例[J].财政研究，2016（09）：64-75+29.
[6]温来成，郭莹莹.PPP项目的政府预算管理问题研究[J].经济研究参考，2016（31）：38-44.
（作者单位：中央财经大学财政税务学院）
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